Dilemma’s voor het gemeentelijk omgevingsplan

Een groot aantal gemeenten experimenteert met het omgevingsplan. Eén van de vragen die daarbij aan de orde is: wat te doen met de planvoorschriften van bestemmingsplannen en verordeningen die je wilt gaan samenvoegen? Ga je die op één lijn brengen voor het omgevingsplan of kies je voor het gebiedsgericht differentiëren van voorschriften? En in welke mate wil je milieuvoorschriften opnemen in het omgevingsplan? Welke uitgangspunten hanteer je bij het maken van die keuzes? 

Onlangs deelden de gemeenten Deventer, Breda, Den Haag en Utrecht hun visie en worsteling met de transitie van bestemmingsplan naar omgevingsplan. Deze tweedaagse workshop vond plaats in Deventer in het kader van het 50-jarig jubileumcongres van ISOCARP.  Deventer en Breda gaan een grondgebiedsdekkend omgevingsplan ontwikkelen. Dit wordt gefaseerd uitgevoerd door eerst voor (delen van) de stedelijke omgeving bestemmingsplannen samen te voegen en verordeningen te integreren met als doel een goed afgestemd pakket van voorschriften. Den Haag wil voor één bestemmingsplan (De Binckhorst) voorschriften opstellen voor het borgen van de ruimtelijke én milieukwaliteit. Alle gemeenten hebben daarbij te maken met tegengestelde opvattingen binnen de eigen organisatie. Een goede inrichting van het proces is daarom cruciaal.

Deelnemers aan de workshop gingen in discussie over drie kerndilemma’s: regelvrije zones, uitwisselbaarheid van omgevingswaarden en machtsbalans. De Omgevingswet beoogt met minder regels meer ruimte te geven aan nieuwe ontwikkelingen, wat niet ten koste mag gaan van bestaande omgevingswaarden. Hoeveel ruimte geef je aan nieuwe ontwikkelingen en bottom up initiatieven en welke regels heb je minimaal nodig om bepaalde omgevingswaarden te borgen? Conflicterende belangen maken het voor de planontwikkelaar en bestuurder lastig om een goede keuze te maken tussen het prevaleren van bepaalde omgevingswaarden boven andere. Hoe legitimeer je nieuwe ontwikkelingen in het vertrouwen dat bestaande omgevingswaarden via een programma-aanpak op een later moment kunnen worden hersteld dan wel gecompenseerd?

De praktijk van ruimtelijke plannen is weerbarstig en kent zijn grenzen. Nieuwe ontwikkelingen laten zich niet gemakkelijk sturen en het borgen van omgevingswaarden is niet altijd gegarandeerd. Ook zijn nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen niet altijd gewenst, maar komen ze er toch. Denk aan de runshopping malls aan de rand van de stad die de detailhandel in de binnenstad beconcurreren. Of aan de webshops die mede leiden tot winkelleegstand. In de ruimtelijke arena zijn verschillende partijen actief die mede door coalitievorming de machtsbalans naar zich toe weten te trekken. Welke garanties kan het gemeentelijk omgevingsplan bieden om niet gewenste ontwikkelingen tegen te houden?

De discussies in de verschillende werksessies hebben enkele interessante suggesties en aanbevelingen opgeleverd. Niet voor alle gebieden binnen een gemeente bestaat de noodzaak van een ‘regelvrije/arme’ planningruimte. Benoem daarom vooraf in de omgevingsvisie of het omgevingsplan de gebieden waarvoor een regelvrije planningruimte van toepassing is. Organiseer publieksparticipatie met als doel van burgers en ondernemers te horen wat voor hen prioritaire omgevingswaarden zijn. Met die kennis is het mogelijk om in een omgevingsplan duidelijkheid te geven over de omgevingswaarden die wel en niet onderhandelbaar zijn. Dat voorkomt discussies achteraf bij besluiten over gebiedsontwikkelingen. Zorg ook voor een goede machtsbalans door burgerinitiatieven materieel en financieel te ondersteunen.

Tot slot nog het volgende. Rijk en provincies interveniëren in gemeentelijke bestemmingsplannen, wanneer bepaalde keuzes niet in overeenstemming zijn met bovenlokaal beleid. Willen we dat straks nog na de inwerkingtreding van de Omgevingswet? Mag de provincie interveniëren wanneer een gemeente windturbines of een zonnepark wil plaatsen/bouwen binnen haar grondgebied? Ik denk ook aan de discussie over de ladder voor duurzame verstedelijking. Die is volledige gejuridificeerd en zet gewenste binnenstedelijke ontwikkelingen op slot. Voor een goede werking van het omgevingsplan is het essentieel om zeer terughoudend te zijn met bovenlokale interventies.