Fred Kistenkas: ‘We krijgen niks meer van de grond’

De invoering van de Omgevingswet dreigt uit te draaien op een fiasco, betoogt de Wageningse associate professor Fred Kistenkas. Zachte milieuwaarden sneeuwen bij integrale afweging onder en de beleidsdoorwerking hapert.

Kappen

Liefst één op de negen wethouders wil de Omgevingswet afblazen, zo bleek begin deze maand uit onderzoek van Binnenlands Bestuur en de Wethoudersvereniging. Niet uitstellen, nee, ermee kappen. Een opzienbarend percentage, gezien het feit dat gemeenten al jaren naar de invoering toewerken en een groot aantal er onder de Crisis- en Herstelwet al mee experimenteert.

Gehakt
In hun motivering wees een aantal wethouders naar een opiniestuk in de Volkskrant waar ene Fred Kistenkas op 3 december tegen de nieuwe wet van leer trok. Nieuw-Zeeland was ons als enige eerder voorgegaan met die Omgevingswet, wist de Wageningse professor omgevingsrecht. Deze zomer maakte een Nieuw-Zeelandse staatscommissie in een evaluatie behoorlijk gehakt van het drie decennia durende experiment.

Vermoedens
Het bleef in Nederland onopgemerkt, maar Kistenkas besloot het document toch eens te downloaden. Het rapport bevestigde zijn jarenlange vermoedens. Ja, een integrale beleidsaanpak in het ruimtelijk domein kan wel degelijk werken. Zeker als al dat overheidsbeleid zoals in Nieuw-Zeeland ten dienste staat van een overkoepelend doel: sustainability (duurzaamheid). Maar daarnaast blijven sectoraal ingestoken normen en regels gewoon keihard nodig. Zo hard, dat ze inmiddels in Nieuw-Zeeland weer opnieuw worden ingevoerd. 

 

Lovenswaardig
Kistenkas: ‘Beleidsmatig is de Omgevingswet lovenswaardig. Het is goed dat we nu één omgevingsvisie hebben waar alle sectoren in zijn samengebracht: bodem, water, lucht enzovoort. Maar die omgevingsvisies moeten in de beleidscyclus ook doorwerken in concrete regelgeving. Gaat dat gebeuren? En: mag dat ook? Op beide vragen moet je volgens mij met ‘nee’ antwoorden. Vanuit het Europese recht worden strikt sectorale toetsen op ons omgevingsbeleid losgelaten. Het zijn milieurichtlijnen voor één sector: natuur, water, lucht. Het is de enige manier om zwakkere waarden in het besluitvormingsproces goed te toetsen. Wat moet je anders met zoiets als de EU-Habitatrichtlijn?’

 

Uit de klauwen
Hij las in het rapport hoe het op dat punt misging in Nieuw-Zeeland. ‘Aanvankelijk dachten niet alleen de councils, de gemeenten, maar ook de courts: we hoeven onder de Omgevingswet alleen nog maar belangen af te wegen. Vooral de councils hebben dat proces uit de klauwen laten lopen. De grote verliezers in Nieuw-Zeeland zijn waarden als biodiversiteit en waterkwaliteit. Die zijn na dertig jaar Omgevingswet sterk onder druk komen te staan. De slotsom is: er moeten weer keiharde bottom lines komen voor dergelijke milieuwaarden. En dat kan alleen via ouderwets sectoraal toetsen. Deze maand heeft de regering van Nieuw-Zeeland bekendgemaakt dat ze de aanbevelingen volledig overneemt.’

Rijksregie
Er was nog iets wat volgens Kistenkas klip en klaar sprak uit de ervaringen op Kiwi-land: ‘Er is meer rijksregie nodig op het gebied van ruimtelijke ordening. Het gaat om de grote lijn. Anders krijg je omgevingsplannetjes voor bijna vierhonderd kleine gebiedjes.’ Hij ziet dat als gevolg van de Omgevingswet de beleidscyclus van overheden begint te haperen. Waar de wet was bedoeld om besluitvorming in het ruimtelijk domein te versnellen en af te rekenen met de juridische versplintering en bureaucratie, dreigt nu het tegendeel: gemeenten blijken nationale belangen vooralsnog makkelijk te kunnen traineren.

 

Nimby
Kistenkas noemt als recent voorbeeld een zandwinningseiland in het IJsselmeer. ‘Iedereen, van rijk tot provincie, wilde het vanuit nationale belangen als bouwzand en delfstoffenwinning voor onze landelijke woningbouwopgave. ‘Maar de gemeente Fryske Marren ging ervoor liggen met niet veel meer dan een nimby-argument: doe het maar ergens anders. Je ziet een contrapunt: het beleidsspoor en het juridische spoor lopen steeds verder uiteen. Een nationaal belang als woningbouw werkt daardoor onvoldoende door in de beleidscyclus naar gemeenten.’

 

NOVI
Kistenkas gelooft niet dat de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) dat probleem oplost. Nee, ook niet met alle agenda’s en programma’s die inmiddels rond die NOVI zijn of worden opgetuigd. ‘Dat zijn allemaal beleidsinstrumenten om het beleidsinstrument NOVI nog meer beleid mee te geven. Wat we nodig hebben, zijn réchts­instrumenten. Ja, roepen dan de Friso de Zeeuwen en Co Verdazen op deze wereld: je hébt al een heleboel instrumenten om als rijk of provincie druk te zetten. Alleen: die worden niet gebruikt. Want dat eiland in het IJsselmeer ligt er nog steeds niet.’

Windowdressing
De provincie Fryslân doet volgens Kistenkas niks met haar rechtsinstrumentarium. ‘De minister laat het gebeuren en doet ook niks. Dan heb ik liever weer een planologische kernbeslissing en streng provinciaal toezicht. Dan kom je wél meteen op het juridische spoor. Anders krijg je een soort windowdressing van prachtig beleidsproza, maar krijgen we in de praktijk op gemeenteniveau niks van de grond. Dan wordt het overal nimby in plaats van NOVI.’

Vierde nagel
Er zijn dus veel meer problemen met de Omgevingswet dan het digitaal stelsel en de financiën, vat Kistenkas de situatie samen. ‘Trouwens, staatsrechtelijk klopt het ook niet. Daar is een artikel in het Nederlands Juristenblad over verschenen dat je wetgevende macht en uitvoerende macht door elkaar husselt; bijvoorbeeld wetgevende functies met betrekking tot planvorming aan de uitvoerende macht toedelen. Dan komt de trias politica in gevaar. En dan ben ik nu zo’n beetje de vierde nagel aan de doodskist.’

Een of ander
Wat zou hij aan de minister van Binnenlandse Zaken adviseren? ‘Ollongren sprak zichzelf bij de beantwoording van de Kamervragen over mijn onderzoek tegen: eerst worden we qua milieu, natuur, gezondheid en waterkwaliteit gerustgesteld dat sectorale toetsingskaders zouden blijven en bij de volgende vraag wordt weer vrolijk ingezet op integrale afweging. Dat kan juridisch natuurlijk niet: het is of het een of het ander.’

Valse verwachtingen
Suggereer daarom niet dat alles onder de Omgevingswet eenvoudig beter en integraal wordt, houdt Kistenkas de minister voor. ‘Dan wek je valse verwachtingen. Je moet eerlijk zijn. Op het beleidsspoor kun je in de omgevingsvisies misschien integreren, maar op het juridisch spoor moet je Brusselse sectorale wetgeving volgen. Ja, dan zal de integraliteit daar wegvallen, maar milieurecht is nu eenmaal niet integraal. En in de ruimtelijke ordening is de tijd dat vooral gemeenten het voor het zeggen hebben echt voorbij. We moeten transities in gang zetten, het tempo van woningbouw opvoeren. Dan kan alleen als we  denken op een grotere schaal, met meer rijksregie en rechtsinstrumenten. Anders krijgen we straks overal Fryske Marrens.’