‘Het kan niet voor het zelfde budget’

Almere brengt invoeringskosten in beeld

Het was een akkoord met voor gemeenten grote gevolgen, dat over de ‘financiële afspraken stelselherziening omgevingsrecht’. Ministeries, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) spraken er in 2016 in af dat eigen transitiekosten bij de invoering van de Omgevingswet voor rekening komen van elk van de bevoegde gezagen. Eén voordeel: eventuele besparingen als gevolg van efficiëntere bedrijfsvoering mag je als gemeente ook zelf bijschrijven. Pas een jaar na invoering van de wet zullen de afspraken worden geëvalueerd. Dat is – als de Omgevingswet niet opnieuw wordt uitgesteld – dus vanaf januari 2023. Kan niet, roept een groeiend aantal vooral kleinere gemeenten dat zich nu al met sterk stijgende kosten ziet geconfronteerd.

Zij reppen onder meer over extra uitgaven voor aansluiting op het digitale stelsel en de inhuur van externen. Bij die – in principe tijdelijke – kosten blijft het niet, vrezen ze. Willen ze de burgerparticipatie, zoals beoogd in de Omgevingswet, goed optuigen, dan vraagt dat meer gemeentelijke menskracht. Er wordt vanwege de flexibeler normen een toename van het aantal rechtszaken verwacht, waarin gemeenten zich zullen moeten verweren. En de belangrijkste inkomstenbron die daar altijd tegenover stond, de leges, vervallen grotendeels.

Wat gaat de Omgevingswet een gemeente straks per saldo kosten? Bestaan er knoppen om een negatief resultaat te verzachten en met welke consequenties? Almere liet er als eerste gemeente uitgebreid onderzoek naar doen door de adviesbureaus Ecorys en Senze. Onderzoek dat in één moeite door ook duidelijkheid moest brengen in de financiële gevolgen van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), die tegelijk met de Omgevingswet in 2022 wordt ingevoerd.

Het moest, zegt de Almeerse programmamanager Omgevingswet Robert de Boer maar meteen, méér zijn dan alleen een financiële doorrekening van de twee wetten. ‘We wilden ook aan de politiek duidelijk maken wat de consequenties zijn van het werken volgens de Omgevingswet en welke keuzes je daarin kunt maken. Op welke wijze ga je straks vergunningen verstrekken? Hoe ga je handhaven? Participatie is ook een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet – dat verandert allemaal. We hebben vooral gekeken naar: hoe werkt het nu, en hoe zal het straks moeten gaan werken?’ En, ja, zegt hij, dat leverde spanning op.’

Onderzoeksmodel
Ecorys en Senze ontwikkelden een onderzoeksmodel waarbij de werkwijze onder de nieuwe wetten werd uitgesplitst in gevolgen voor het gemeentelijk systeem, voor het proces en voor de medewerkers. ‘Zo konden we de vraag beantwoorden wat de invoering van de Omgevingswet en de Wkb betekent voor de afdeling vergunningverlening, toezicht en handhaving’, vertelt projectleider implementatie Marc Schijff. ‘Door vooroverleg met initiatiefnemers haal je immers meer werk van buiten naar binnen. En als systemen en processen veranderen, veranderen ook taken en werkzaamheden. Je zult werknemers met andere competenties moeten hebben. Wat betekent dat voor de ambtenaren die je in dienst hebt. Kunnen zij die nieuwe houding aan? Dat moet je allemaal in kaart brengen. Daarbij hebben we onderscheid gemaakt tussen eenmalige kosten, zoals de aanschaf van een nieuw systeem, en structurele kosten die elk jaar terugkomen.’

Meest verrassende uitkomst van het onderzoek voor Schijff was dat de hoeveelheid werk voor gemeenten in principe niet verandert, maar wel de aard van het werk. ‘Het verschuift meer naar de voorkant, vanwege het vooroverleg, en meer maar de achterkant in de sfeer van handhaving. Maar het middengedeelte – het toezicht houden tijdens de bouw – dat verschuift naar de private kwaliteitsborger en verdwijnt. Hiermee verdwijnt tevens een deel van de legesinkomsten.’ Maar, zegt De Boer, ‘de ingewikkeld heid in het proces zit juist vooral aan die vooren achterkant. Je ambitieniveau als gemeente bepaalt hoeveel je daaraan uitgeeft.’

Almere liet twee varianten ontwikkelen. In de eerste draaide het om ‘financieel optimaliseren’ om zo de wegvallende inkomsten uit leges te compenseren. In de tweede variant wilde Almere de initiatiefnemende burger zoveel mogelijk ontzorgen. Schijff: ‘Maar als je de burgerparticipatie vol opendraait, dan weet je dat het je veel extra geld gaat kosten. Het was voor ons belangrijk om die twee extremen te schetsen. Omdat je daarmee het gesprek in de organisatie op gang krijgt over welke keuzes we als Almere willen maken. We willen de discussie op gang brengen.’

Echt veel geld
Goed, er was ook nog een derde variant naast de twee extremen: ruwweg voortzetting van het huidige beleid. Die geeft immers de meest realistische inschatting van de invoeringskosten. ‘Bij ongewijzigd beleid zullen onze leges-opbrengsten met meer dan twintig procent dalen’, zegt Schijff. ‘Dat is echt veel geld. Dan praat je in Almere over iets meer dan twee miljoen euro.’

Wil de gemeente de extra kosten terugverdienen, dan zal er dus aan de beleidsknoppen moeten worden gedraaid. En dan kom je uit op een cruciale vraag, aldus De Boer: ‘Wat voor gemeente willen wij als Almere zijn? De bedoeling van de Omgevingswet sluit heel erg aan bij ons dna. Kijk maar naar hoe wij in de wijk Oosterwold met initiatieven van burgers omgaan. Wij willen graag innovatief en inventief zijn. Maar ja, tegelijk hangt die euro als een zwaard van Damocles boven ons hoofd. Het moet allemaal wel betaald kunnen worden.’

Dus geen budgetneutrale invoering in Almere? De Boer: ‘Dat wordt een enorme uitdaging. Ik zie dat niet voor me.’ Projectleider implementatie Schijff: ‘Dat ben ik helemaal met Robert eens. Ons onderzoek, maar ook de andere onderzoeken die nu gebeuren onder de vlag van de VNG – die laten dat beeld allemaal ook zien: het kan niet voor hetzelfde budget.’ In een vervolgonderzoek verkent Almere momenteel de mogelijkheden om extra financiële middelen te verwerven. Ook de (financiële) gevolgen van de twee nieuwe wetten voor initiatiefnemers worden daarin meegenomen.

Schijff: ‘Een private kwaliteitsborger hanteert andere tarieven dan een gemeentelijke overheid.’ Uiterlijk begin oktober worden de resultaten verwacht. ‘Dan hebben we het totale plaatje. Dan snappen we wat het ons gaat kosten, wat eventueel onze draaiknoppen kunnen zijn en wat we kunnen doen om het vergunningproces te optimaliseren – ook met het oog op de initiatiefnemer.’ Dan mag Almere gaan bepalen hoeveel extra euro’s de gemeente voor burgerparticipatie over heeft.