Bindend advies voor de raad moet blijven

Eerste Kamerleden hebben gevraagd wat het verschil is voor de gemeenteraad bij omgevingsvergunningen waarmee afgeweken wordt van het omgevingsplan en de huidige verklaring van geen bedenkingen (EK 2018-2019, 34986, G pag. 2, MvA Iw Ow.) 

Het antwoord was: ‘Het belangrijkste verschil in de praktijk tussen beide instrumenten is dat het (verzwaarde) adviesrecht feitelijk zal werken als «piepsysteem», met minder bestuurlijke lasten voor de gemeenteraad dan bij de verklaring van geen bedenkingen. Als het college van burgemeester en wethouders de aanvraag voor advies aan de gemeenteraad heeft voorgelegd, de aanvraag in een raadsvergadering is besproken en de raad geen opmerkingen heeft, hoeft de raad verder niets te doen en kan het college de procedure vervolgen en op de aanvraag beslissen. Als een verklaring van geen bedenkingen is vereist moet de raad daartoe een uitdrukkelijk besluit nemen, ook al heeft de raad verder geen opmerkingen.”

Dit is inderdaad een belangrijk verschil, maar niet het belangrijkste. Dat is gelegen in de omkering van bevoegdheid. In het huidige systeem is de raad bevoegd te beslissen over de verklaring van geen bedenkingen tenzij hij categorieën van gevallen heeft aangewezen waarbij dat niet hoeft. Straks is de raad niet bevoegd tenzij er gevallen zijn aangewezen voor advies. Dat advies is dan bindend voor het college.

Dat is een fundamentele verandering. Het is veel ingewikkelder om op te schrijven waar je over wilt gaan dan waarover je niet wilt gaan. Zeker in een tijd die bol staat van transitieopgaven, de ontwikkeling naar een duurzame samenleving en alle – nu nog onbekende – veranderingen van de leefomgeving die daarvoor nodig zijn. Uit enkele pogingen blijkt ook hoe moeilijk het is om op voorhand te zeggen waar je als gemeenteraad over wilt gaan. Het is als met eten in een restaurant: het is veel gemakkelijker om te zeggen wat je niet lust, dan wat je wel lust.

In die zin is het huidige systeem dus ‘eenvoudiger’ en beter voor een gemeenteraad. Ook bij voortzetting van het huidige systeem is het voordeel dat de minister noemt (een raad die geen opmerkingen heeft, hoeft verder niets te doen) best te regelen. Ik vind dus een verbeterde versie van het huidige systeem beter dan de omkering die nu heeft plaatsgevonden. Destijds heb ik overigens in mijn/onze consultatiereactie op de Omgevingswet (zie de columns Gemeenteraad tandeloze waakhond?) ook voortzetting van het huidige systeem voorgesteld.

Waarom is dit zo belangrijk? In het verleden is in Nederland heel veel gebouwd op basis van afwijkingsbesluiten (o.a. art. 19 WRO). Dit soort besluiten waren dus vanuit sturing en beleid van groot belang voor de praktijk. Misschien gaat dat veranderen, maar misschien ook niet. En dan zou het jammer zijn als de regeling van het bindend advies te onpraktisch is en de raad alleen een politiek instrumentarium overhoudt.

Dat hoeft op zich geen bezwaar te zijn als een gemeente het dualisme goed vorm heeft gegeven. Raad en B&W komen er dan samen wel uit. Maar niet in alle gemeenten is dat al gelukt. En om te voorkomen dat inhoudelijke kwesties ten onder gaan in politieke en persoonlijke krachtmetingen kun je beter een juridisch vangnet hebben op de inhoud, zoals in het huidige systeem. Bovendien is consensus over gevallen waar de raad niet over hoeft te gaan, nog wel te bereiken. Desnoods zet een raad de huidige lijst voort en vult die steeds verder aan.

Een voorbeeld uit de praktijk is de aanvraag om de bestemming golfterrein te veranderen in zonneweide. Het ging om vele hectaren in een landelijke gemeente die toerisme-recreatie als speerpunt hanteert. B&W waren voor: vanwege energietransitie en het bieden van ruimte aan initiatief. De raad had twijfels: vanwege landschap, toerisme en ontbreken van maatschappelijk draagvlak. Als stok achter de deur om serieus genomen te worden had de raad nu het weigeren van de verklaring van geen bedenkingen of het niet vaststellen van het bestemmingsplan.

In het voorgestelde systeem heeft de gemeenteraad zo’n bevoegdheid alleen als dat blijkt uit de lijst voor advies. Maar wie kon zo'n ontwikkeling nu jaren geleden voorzien? En hoe vaag of concreet moet die lijst dan zijn? Het is helemaal niet ondenkbaar, dat ingrijpende veranderingen van de leefomgeving niet te voorzien zijn. Dan heeft de raad dus alleen politieke instrumenten. De praktijk leert dat dan vaak heel andere argumenten een bepalende rol kunnen hebben dan de inhoudelijke.

Het is te hopen dat de Eerste Kamerleden het bindend advies voor de raad behouden, maar dan met de huidige bevoegdhedenverdeling. Daarna is het aan de lokale politiek om er verstandig mee om te gaan.

Trees van der Schoot

Lees hier meer columns van Trees van der Schoot