Gemeenteraad: pas op voor de regelreflex

Onlangs zei een griffier niet te weten of ze wel blij was met het bindend adviesrecht voor de gemeenteraad bij buitenplanse omgevingsvergunningen: 'Straks schieten gemeenteraden weer in de regelreflex.'

Een raadslid vroeg me of nu niet het beste was om alle buitenplanse afwijkingen op de lijst te plaatsen. Een ambtenaar vroeg of ‘politiek gevoelige ontwikkeling’ kon. Diplomatiek heb ik het raadslid geantwoord dat alles erop zetten niet hetzelfde is als ‘gevallen aanwijzen’. Dat heeft de bestuursrechter al eens uitgesproken over de verklaring van geen bedenkingen bij de huidige buitenplanse omgevingsvergunningen.

Toch kun je dat niet helemaal doortrekken naar de Omgevingswet. Een verklaring van geen bedenkingen is namelijk altijd nodig, tenzij de gemeenteraad categorieën van gevallen heeft aangewezen waarvoor dat niet nodig is. Een besluit dat nooit een verklaring van geen bedenkingen nodig is, ziet de rechter als het omzeilen van de hoofdregel en niet als het aanwijzen van categorieën van gevallen. Eigenlijk wordt de hele bevoegdheid overgedragen en dat is niet de bedoeling van de wetgever.

De bedoeling van de wetgever bij de Omgevingswet is anders. De wetgever gaat uit van vertrouwen, minder regels en snellere procedures. De gemeenteraad is er voor de hoofdlijnen (kaders, normen en controle) en niet voor de uitvoering. Omdat de minister buitenplanse omgevingsvergunningen waarmee wordt afgeweken van het omgevingsplan als uitvoering zag, is er in de Omgevingswet geen juridische bevoegdheid opgenomen in de zin van advies- of instemmingrecht.

Het wetsvoorstel voor de Invoeringswet regelde vervolgens desondanks dat de gemeenteraad adviseur is. Via het amendement is dat advies nu bindend. Is het dan overeenkomstig de bedoeling van de wetgever om alle buitenplanse afwijkingen aan te wijzen voor bindend advies. Nee, integendeel: dat is het volledig terugpakken van een bevoegdheid.

Politici hebben kennelijk last van de regelreflex, zo lees ik na een beetje googelen. De meeste bijdragen op het internet gaan over jeugdzorg, ouderenzorg en onderwijs. Debatten van politici kenmerken zich vaak door nieuwe wensen en vragen, wat het begin is van nieuwe regels, meer controle en verantwoording.

'De beheersings- en verantwoordingslast zet vervolgens voortdurend druk op de zo gewenste focus op het primaire proces. Met de mond belijden we minder bureaucratie, in de praktijk vragen we bij elk incident om nieuwe regels. De regelreflex van politici is diepgeworteld. Terugdringen van de bureaucratie wordt op deze manier een vruchteloze bezigheid. Het is opvallend hoe eenvoudig er nieuwe regels worden gemaakt en hoe weinig de vraag wordt gesteld, welk probleem politici daarmee nu proberen te tackelen. We weten allemaal: shit happens! Maar denk eerst na voor er weer een nieuwe papieren tijger wordt georganiseerd.'  Duidelijke taal. De regelreflex doet precies het omgekeerde van wat de Omgevingswet beoogt.

Bij de interpretatie van het amendement moet niet worden vergeten dat het ‘slechts’ gaat om een juridische bevoegdheid. Het is helemaal niet nodig om die altijd in te zetten. Als je je man ‘s morgens ontbijt voorzet (of andersom) sluit je ook niet eerst een overeenkomst waarbij je het risico voor voedselvergiftiging uitsluit. Zo zit dat ook met het amendement. De juridische bevoegdheid om het advies bindend te maken, kan het beste beperkt blijven voor uitzonderingen: voor die gevallen die er echt toe doen, die eigenlijk kaderstellend zijn.

Geen juridische bevoegdheid hebben, betekent ook niet dat een raad geen invloed heeft. Bij alle niet aangewezen gevallen kan de raad nog steeds gebruik maken van politieke middelen. Denkbaar is dat er bij de aanwijzing een link gelegd wordt naar de Omgevingsvisie. Ontwikkelingen die daar naadloos inpassen zijn immers uitvoeringssituaties. Dat geldt eigenlijk nog meer voor zaken die passen in een Omgevingsprogramma, mits de gemeenteraad de kans heeft gekregen zich daarover uit te spreken.

Criteria als ‘ruimtelijk relevante ontwikkelingen van enige omvang waarover niet eerder door de gemeenteraad een inhoudelijk standpunt is ingenomen’ of ‘politiek gevoelige ontwikkelingen’ zijn volgens de bestuursrechter nu te vaag. Kunnen ze straks wel? Misschien wel, omdat straks de bedoeling van de wetgever anders is. Zelf vind ik het nogal vaag. Waar het omgaat is of men bij de gemeente weet wanneer de gemeenteraad erover gaat en wanneer niet.

Kortom raadsleden: pas op voor de regelreflex en blijf kritisch op uw rol en dus op wat u aanwijst voor bindend advies. Speel uw rol vooral ook politiek: bij het Omgevingsprogramma en bij de buitenplanse omgevingsvergunning. Hou het duidelijk en werkbaar. Dat is gezonder voor de griffier, die een bindend advies in een korte vergunningenprocedure moet proppen. En u houdt tijd over om met de burgers in gesprek te gaan.

Trees van der Schoot

Lees hier meer columns van Trees van der Schoot