Botsende wetten

Hoe kunnen gemeenten met de Omgevingswet straks integrale afwegingen maken over de leefomgeving, terwijl hun expertise deels bij de regionale omgevingsdienst zit? Transformatie van het fysieke domein vanuit drie perspectieven.

1. De juristen: gemeenten moeten het zelf uitzoeken
Terwijl het ministerie van Infrastructuur en Milieu druk bezig is met bots­proeven om de nieuwe Omgevingswetregels te toetsen aan de praktijk, zien bestuursrechtadvocaten van advocaten- en notariskantoor AKD een heel andere clash: een botsing der wetten, die aan de aandacht van het parlement lijkt te ontsnappen.

Het gaat hier over de Omgevingswet versus het Wijzigingsbesluit Omgevingsrecht (Wabo), dat afspraken over vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in de wet vastlegt. Daarom kort­weg ook wel de wet VTH genoemd. Bij het advocatenkantoor, onder meer gespecialiseerd in omgevingsrecht en intergemeentelijke samenwerking, doemen veel vragen op nu de Tweede Kamer heeft ingestemd met het nieuwe VTH-stelsel. Hoe moet het straks met vergunningverlening, toezicht en handhaving onder de nieuwe Omgevingswet? Halen gemeenten hun experts deels terug uit de omgevingsdiensten? Of krijgen de diensten er juist een belangrijke taak bij: het maken van integrale afwegingen? En hebben raad en gemeente dan nog wel genoeg grip op de uitvoering?

‘Het wetsvoorstel VTH heeft geen goede aansluiting op de Omgevingswet’, vat advocaat Hugo Doornhof van AKD het probleem samen. Hoe gemeenten hun taken in het fysieke domein moeten gaan uitvoeren in de geest van de Omgevingswet, moeten ze zelf uitzoeken, constateert hij.

Moeizame start
Het leek een goed idee, acht jaar geleden. Na de vuurwerkramp in Enschede en andere milieu-incidenten als gevolg van falend toezicht werden vergunnings-, toezichts- en handhavings­taken op milieugebied gebundeld in regionale omgevingsdiensten (ook wel regionale uitvoeringsdiensten, RUD’s).  Dat zou de kwaliteit van de uitvoering verbeteren.

Met een bestuursakkoord tussen rijk, provincies en gemeenten werden de afspraken bezegeld: 29 omgevingsdiensten zijn sindsdien opgericht, die in een het hele land dekkend netwerk zorgen voor naleving van de milieuregels uit het vastgestelde basistakenpakket.

In sommige RUD’s zijn ook taken van bouw- en woningtoezicht opgenomen. Gemeenten vormden gemeenschappelijke regelingen of netwerk-RUD’s en stuurden er hun beste experts naartoe. Zo eenvoudig als deze transitie zich laat samenvatten, verliep die overigens allerminst. Veel gemeenten verzetten zich tegen wat zij zagen als verlies aan taken en bevoegdheden.

Nog steeds klinken regelmatig klachten uit zowel gemeentehuizen als omgevingsdiensten over moeizame afstemming, gebrek aan contact met gemeentelijke afdelingen en problemen met toezicht door de afzonderlijke gemeenteraden.

Aansluiting ontbreekt
En daar komt nu een nieuw knelpunt bij, constateren Doornhof en zijn kantoorgenote Merel Holtkamp, die vanuit AKD veel contact hebben met gemeen­ten en omgevingsdiensten: het gebrek aan aansluiting tussen de twee wetten. ‘Gemeenten hebben in de afgelopen jaren duidelijke keuzes gemaakt over wat ze wel of niet onderbrengen bij de omgevingsdiensten, naast de verplichte basistaken op milieugebied. In de Omgevingswet vervalt het onderscheid tussen milieu, ruimtelijke ordening en bouwen: alles valt straks onder de noemer fysieke leefomgeving. Maar over hoe dat er in de uitvoering uit zou moeten zien, maakt de wetgever geen principiële keuze. Er is zelfs geen visie op wat een goede oplossing zou zijn’, zegt Doornhof.

Tegelijkertijd zijn gemeenten ook weer niet vrij om het helemaal naar eigen inzicht in te richten. De omgevingsdiensten moeten als gemeenschappelijke regeling blijven bestaan en het vastgestelde basistakenpakket blijven uit­voeren. ‘Gemeenten mogen de basistaken dus niet terugnemen.’

Geen ruimte voor maatwerk
Volgens Holtkamp wekt de wetgever ten onrechte de indruk dat het door de wet VTH vanzelf goed komt met de omgevingsdiensten in de Omgevingswet. ‘Die sussende houding gaat voorbij aan het feit dat gemeenten zich wel degelijk moeten herbezinnen op wat ze gaan doen met die omgevingsdienst. Voor kleine gemeenten is het bovendien heel lastig om dat proces binnen het grote samenwerkingsverband te beïnvloeden.’

Holtkamp noemt het voorbeeld van een gemeente die integrale besluitvorming wil borgen door twee dagen per week omgevingsdienstmensen naar het gemeentehuis te halen. ‘Daar moet je met de andere twintig gemeenten in de omgevingsdienst afspraken over zien te maken. Dat valt niet mee, zeker ook vanuit een kostenperspectief.’

Ander voorbeeld: een gemeente die juist besluit dat ze de omgevingsdienst meer taken wil geven, bijvoorbeeld het afgeven van integrale omgevingsvergunningen. Dat vraagt om een ruimere beleidsvrijheid die conflicteert met de bedrijfsmatige manier waarop omgevingsdiensten nu worden aangestuurd, zegt Holtkamp.

‘Gemeenten zitten strak in het pak genaaid van de omgevingsdienst. Het wordt dan heel moeilijk om maatwerk te leveren, zoals de Omgevingswet beoogt. Om dat financieel, organisatorisch en bestuurlijk vorm te geven, zal een huzarenstukje worden. De wetgever stelt dat te gemakkelijk voor.’

2. De gemeente: Grote impact op gemeentelijke organisatie
Hoewel de wet VTH in theorie slechts een formalisering zou zijn van de afspraken die al in 2007 door rijk, gemeenten en provincies zijn vastgelegd in een bestuursakkoord, zien gemeenten toch tal van ongewenste aanpassingen in het Wijzigingsbesluit Omgevingsrecht dat de afgelopen weken voor inspraak open stond.

In de reacties op de internetconsultatie klinkt vooral kritiek op de takenuitbreiding die de wet VTH betekent voor de omgevingsdiensten. Zo schrijft Hengelo: “Er zijn taken toegevoegd op het gebied van handhaving, op beleidsmatig vlak en op het gebied van het voeren van bezwaar- en beroepsprocedures. Bovendien zijn er extra milieutaken aan het basistakenpakket toegevoegd. Hierdoor wordt er afbreuk gedaan aan het uitgangs­punt dat het basistakenpakket louter complexe en bovenlokale milieutaken zou moeten bevatten. Althans, wij constateren interpretatieverschillen, onduidelijkheden, toevoegingen en fundamentele wijzigingen.”

Gemeente Achtkarspelen deelt deze visie en ziet daarnaast een trendbreuk in de afhandeling van Wabo-taken. “De door de staatssecretaris geschetste rol van de Wabo-casemanager, die in onze organisatie is ingebed, komt hiermee in het geding.”

Heerenveen constateert dat er mogelijk ook beleidsmatige taken naar de omgevingsdienst gaan en noemt dat ongewenst. Beleidsontwikkeling is een autonome bevoegdheid van de gemeente, vindt Heerenveen.

Grote impact
De gemeenten voorzien dat het wetsvoorstel in deze vorm een grote impact heeft op de bedrijfsvoering van de gemeente, zowel organisatorisch, financieel, personeel- en beleidsmatig. Daarnaast staat deze insteek haaks op veel gemeentelijke visies. Zo stelt Heerenveen: “Wij willen zoveel als mogelijk taken in eigen huis uitvoeren en gaan daarbij integraal te werk.” Diverse gemeenten beschouwen het wetsvoorstel als een reorganisatie van de gemeentelijke Wabo-taken.

3. De omgevingsdienst: zorg dat je erbij bent
De Omgevingswet, de wet VTH, niemand weet er nog het fijne van, stelt Henk-Jan Baakman, directeur van omgevingsdienst De Vallei. En daarom hebben de zeven samenwerkende omgevingsdiensten van Gelderland tegen elkaar gezegd: de regie voor de stelselwijziging ligt bij het bevoegd gezag, maar wij willen wel aan tafel zitten.

Baakman: ‘De boodschap die ik haalde uit de lessen van de drie sociale decentralisaties (Binnenlands Bestuur nr. 23, red.) is dat er een regionale implementatieagenda moet komen; gemeenten moeten het niet allemaal zelf gaan doen. Daar zetten wij op in: zorg dat je regionaal meepraat.’

In de ene omgevingsdienst zullen gemeenten taken toevoegen, naast de verplichte basismilieutaken. Uit andere omgevingsdiensten wordt naar het gemeentehuis wellicht expertise teruggehaald die nodig is om integrale keuzes te kunnen maken. ‘Maar daar zit ook nog een wereld tussen. In onze omgevingsdienst zoeken we al heel vaak naar integraliteit, bijvoorbeeld omdat bestuurders maatwerk wensen.’

Werkcultuur
Baakman verwacht diverse bewegingen te zullen zien, afhankelijk van hoe op dit moment de samenwerking is tussen de omgevingsdienst en de deelnemende gemeenten. ‘Partijen die een prima relatie hebben met hun omgevingsdienst, zullen er hun ruimtelijke ordeningstaken wel willen neerleggen. Maar in omgevingsdiensten waar ze elkaar de tent uitvechten, zijn ze waarschijnlijk geneigd om hun expertise deels terug te halen naar het gemeentehuis.’

Gaat er voor zijn omgevingsdienst straks veel veranderen? Baakman denkt dat het meevalt. De grootste verandering zit volgens hem in de werkcultuur. ‘We zijn nu nog erg regelgericht: iets kan wel of iets kan niet volgens de regels, dat is in ons vakgebied een basiscultuur’, geeft hij aan. ‘De Omgevingswet vraagt dat we veel meer kijken naar wat je mogelijk wilt maken, wat de risico’s zijn en hoe je daarvoor oplossingen zoekt. Dat is de grootste verandering: de zekerheid van regels verdwijnt.’

“Besluit” van de omgevingsdienst
Welk college zou het zijn geweest dat kritiek uit de gemeenteraad op een verleende vergunning pareerde met de opmerking: “Dat is een besluit van de omgevingsdienst”? Onmogelijk natuurlijk; besluiten neemt het college zelf. Advocaat Merel Holtkamp van AKD noemt geen naam. Het voorbeeld is volgens haar exemplarisch voor de onduidelijkheid bij veel gemeenten over wie nu eigenlijk waarover gaat in de fysieke leefomgeving. En dan moet de Omgevingswet nog komen…