Bestemmen met elastiek

Voor de transformatie van de leegstaande Tapijnkazerne werkt Maastricht met een volledig flexibel bestemmingsplan. Andere gemeenten noemen het ‘uitnodigingsplanologie’. ‘Het kan eigenlijk alle kanten op, al naar gelang de behoefte.’

Zoals menig soldatenkwartier is de Tapijnkazerne in Maastricht niet meer wat het was: kazerne. In 2010 vertrokken de laatste militairen en in 2013 verkocht het rijk de grond: een dozijn voetbalvelden groot, inclusief gebouwen. De gemeente wilde het tegen de binnenstad aan gelegen complex, waar iedereen altijd omheen moest, bij de stad trekken. Parkachtig moest het worden, aansluitend op het groene dal van de Jeker die even verderop de Maas instroomt.

Maastricht pakte de transformatie van het kazerneterrein vrijer aan dan gebruikelijk. In plaats van met een bestemmingsplan te komen waarin tot op de vierkante meter nauwkeurig is aangegeven welke type activiteit er geboden is, heette de gemeente alles welkom, mits het te scharen was onder de noemer ‘onderwijs en onderzoek en daaraan gerelateerde functies’. Zo werd aangesloten op de Universiteit Maastricht, de onderwijsinstelling waarmee de stad zich graag afficheert.

Eind vorig jaar bleek de universiteit de vijftien panden toch helemaal zelf te kunnen vullen. Er werd – voor de korte termijn – alsnog een gedetailleerd bestemmingsplan opgesteld. Verwacht wordt dat de zaak binnen drie jaar wordt opgeleverd. Toch werd het geen standaardverhaal, legt gemeentelijk procesmanager ruimte Tima van der Linden uit. De oudste gebouwen, zeker de monumentale, moeten behouden blijven. De overige kunnen tegen de vlakte en hun totaal aan vierkante meters mag terugkeren in nieuwbouw, maximaal. ‘Maar wáár op het terrein die nieuwbouw moet komen, hebben we vrijgelaten.’

Bovendien is, op verzoek van de universiteit en meer naar de toekomst toe, ook een ‘volledig flexibel bestemmingsplan’ gemaakt. Daarbinnen mag alles, als het maar ‘maatschappelijke doeleinden’ dient. Van der Linden: ‘Bijvoorbeeld een sociaal lab. Het kan eigenlijk alle kanten op, al naar gelang de behoefte.’

Inspelen
Kunnen inspelen op een almaar veranderende ruimtebehoefte; het is meer dan ooit nodig, vindt ook advocaat Tycho Lam, werkzaam bij Hekkelman in Nijmegen. Retorisch: ‘Wie had vijf jaar geleden kunnen voorspellen dat we nu met een tekort aan huurwoningen zitten in plaats van een vraag naar koophuizen in het duurdere segment, waarop alle plannen van toen zijn geschreven?’

Een globaal en daarmee flexibel bestemmingsplan, waaraan je pas invulling geeft wanneer een concreet initiatief zich aandient, is de oplossing, meent Lam, tevens docent bestuursrecht aan de Radboud Universiteit. De vigerende Wet ruimtelijke ordening (Wro) staat het al toe, zegt hij, dan moet je in het bestemmingplan aangeven dat de ‘uitwerking’ op een later tijdstip volgt. Lam: ‘Alleen: bij de Raad van State houdt het geen stand. De afdeling bestuursrechtspraak wil onderzocht zien of de maximale mogelijkheden van een plan inpasbaar zijn. Anders haalt het de eindstreep niet.’

Die afdeling handelt zo, gaat Lam verder, omdat ze aan de hand van de maximale invulling kan beoordelen of de belangen van derden, zoals de natuur of mensen die naast het te ontwikkelen gebied wonen, voldoende beschermd zijn. Daarmee handelt ze volgens hem juist en alleszins te begrijpen.

Maar toch. ‘Met de maxima komt in één adem de vraag naar de effecten op tafel. Stel er zijn maximaal 1.800 woningen mogelijk. Dan moet je onderzoeken wat dat betekent voor de parkeerdruk, de ontsluiting van die wijk, de geluidshinder, enzovoorts, en dat toevoegen aan je bestemmingsplan. Terwijl er misschien maar 1.200 huizen gebouwd zullen worden.’

Tweetrapsraket
Zulke studies kosten tienduizenden tot tonnen euro’s, schat Lam, afhankelijk van planomvang en -complexiteit. ‘Initiatiefnemers haken erdoor af; een hard gelag in een tijd dat alle beetje ontwikkeling welkom is. Kijk, vóór de crisis waren onderzoeklasten het probleem niet. Wát je ook bedacht, je kwam het kwijt; er was altijd vraag. Maar nu is het vaak onzeker of zelfs maar een déél van een plan realiteit wordt.’

Lam hoopt daarom dat de Omgevingswet, die de Wro over enkele jaren vervangt, de tweetrapsraket bestemmingsplan-uitwerking mogelijk maakt, zónder dat het een wassen neus blijkt. Maar met de Omgevingswet moest toch juist alles in één keer? ‘Klopt’, zegt Lam. ‘Maar je moet met je wettelijk instrumentarium wel kunnen inspelen op de werkelijkheid. En die verandert tegenwoordig doorlopend. Ook ik geniet van het nette, het opgeruimde, uit welk land ik Nederland ook binnenkom. Maar: maakt wat minder orde minder gelukkig? Het lééft wel in die buitenlandse steden, hè? Alle huizen zijn bezet; kennelijk voelt men zich er prettig.’

Ja, de burger weet straks minder waar hij aan toe is, erkent Lam. ‘Het is niet langer de overheid die zorgt van de wieg tot het graf. Waarom moet de overheid iets bedenken? Dat doet de markt wel: jij en ik. Wat is erop tegen dat iemand grootstedelijk wil wonen en wat meer geluidsoverlast graag op de koop toe neemt? Wel moet de overheid op bepaalde terreinen, zoals natuur en wijken voor lagere inkomens, kaders blijven stellen.’

Lams indruk is dat de grote uitleglocaties passé zijn. ‘Mensen willen geen Leidsche Rijnen meer; ze willen terug naar de stad. Ontwikkeling ga je dus in steden zien: transformaties, vaak complex.’ Lam denkt dat zijn idee ook handig kan zijn om leegstand aan te pakken, in aanloopstraten van de stadscentra bijvoorbeeld. ‘In het bestemmingsplan staat het globale uitgangspunt, waar je vervolgens aan toetst, telkens wanneer een concreet plan voorbijkomt.’

Scepsis
Onder Maastrichtenaren bestond scepsis tegenover de grote bandbreedte en het ruime zoekgebied in het bestemmings­plan voor het kazerneterrein, vertelt Tima van der Linden. ‘Leuk plan, zeiden ze: maar zo hebben we geen zekerheid. Wij hebben gezegd: zo is het leven. En: het klassieke bestemmingsplan verschaft evenmin zekerheid; het wordt om de haverklap gewijzigd. Wat is dan het verschil?’

De meesten lieten zich overtuigen, stelt de procesmanager. ‘Uiteindelijk gaat het om vertrouwen. Na het bestemmingsplan komt de raad er niet meer aan te pas. Het college besluit over bouwplannen en vrijstellingen. Maar ze is natuurlijk wel gehouden aan de uitgangspunten van het bestemmingsplan.’

Ook aan ‘Laan 1945’ in het Gelderse Weurt (2.500 inwoners) wordt geëxperimenteerd met een flexibeler bestemmingsplan. De straat moet dé plek van ontmoeting worden; zo’n plek ontbeert het dorp, waarmee de leefbaarheid almaar verder afkalft. Bewoner Chris Ernste: ‘Het is een slaapdorp; tussen negen uur ’s morgens en vier uur ’s middags gebeurt hier geen fluit.’

De gemeente legt het initiatief bewust bij de bewoners, zij wilden meer leefbaarheid. Met een tiental andere vrijwilligers werkt Ernste (60) aan een bruisender invulling van de halve kilometer lange Laan 1945: een jarenzeventigstraat met vooral huizen, een bakker en verderop een rijtje winkels met een supermarkt en parkeerterrein.

Opvallend aan het bestemmingsplan is dat zich ook ambachtelijke bedrijven mogen vestigen in de huizen, die bovendien enkele meters naar voren mogen worden uitgebouwd. Het is bedoeld om mensen met werk aan huis te trekken, zoals een tandtechnicus, administrateur of schoenmaker. Zit iedereen wel te wachten op gebonk? Ernste: ‘Ik denk dat het meevalt. Je kunt tegenwoordig goed isoleren.’

Beleidsmedewerker Elma van Heerde van de gemeente (Beuningen) spreekt van een ‘heel andere werkwijze’. Een bétere, vermoedt ze. ‘Het is uitnodigingsplanologie, passend in het nieuwe denken in de hele maatschappij. Inwoners, organisaties, ondernemers: het dorp is van jullie, je kunt er zelf invloed op uitoefenen.’ Een hele omslag, zegt ze. ‘Bewoners en ondernemers hebben een enorme kracht in zich. Maar, ze moeten het wel oppakken en voorlopig moeten wij dat aanwakkeren.’

Onnodige regels
En zo lopen nog twee experimenten (Amsterdam en Over-Betuwe), ook onder begeleiding van Platform31, in opdracht van het ministerie van I en M. Platform31­-projectleider Maarten Hoorn over de aanlei­ding: ‘Veel mensen vinden dat het bestemmingsplan veel onnodige regels bevat. Daar proberen we iets aan te doen.’

Op basis van het resultaat tot dusver – in geen van de vier proeven is al sprake van een definitief bestemmingsplan – verwacht Hoorn dat de flexibiliteit een plek krijgt in de Omgevingswet. ‘Al blijft het bij gebieden met een relatief lage dynamiek, zoals Weurt, de vraag of de hoeveelheid werk opweegt tegen de voordelen.’ Het werk zit ’m vooral in het doordenken van opties en het betrekken van de stakeholders.

Volgens Hoorn is de rechtszekerheid van de burger geenszins in het geding. ‘Zijn onzekerheid wordt groter, dat wel. Maar dat is iets anders.’

Toegepast op Maastricht: omwonenden weten met het bestemmingsplan al dat om de hoek studentenhuisvesting kan komen (wat ze minder zien zitten). Of dat gebeurt, is onduidelijk. Maar het zou – zonder bestemmingsplanwijziging – zo maar kunnen.