Toetsen? Nee, liever wegpoetsen

Het aantal milieueffectrapportages is dramatisch gedaald. Over de rapporten die wel geschreven zijn, publiceerde Arcadis een kritische analyse. De Commissie milieueffectrapportage trekt aan de bel. Al geeft de minister alvast aan niks te willen veranderen.

Gemeenten negeren massaal milieueffectrapportages

Nooit eerder was het aantal adviezen dat de Commissie milieueffectrapportage (m.e.r.) uitbracht zo laag als vorig jaar, constateerde de Commissie in haar laatste jaarverslag. In 2009 bracht de Commissie nog 333 adviezen over milieueffectrapportages uit aan bevoegde gezagen, tien jaar later was dat gekrompen tot een schamele 130. Vorig jaar al kopte Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico in een artikel over de m.e.r.:

‘Overheid draait verplichte milieustudie stilletjes de nek om.’ Begin dit jaar kraakt een Arcadis-rapport (‘Milieueffectrapporten in Nederland: kwaliteit en kwantiteit’) harde noten: van de in 2018 door de Commissie getoetste milieueffectrapporten is slechts 30 procent direct van voldoende kwaliteit. Na aanvulling is 61 procent voldoende, van de rest is de kwaliteit onbekend. Kan de milieueffectrapportage misschien maar beter bij het oud vuil?

Het is geen vraag die men zich ten burele van de Commissie in Utrecht stelt. Dat hier niet iedereen koortsig aan de slag is om de m.e.r. uit het moeras te trekken waarin deze beland lijkt – de receptionist lijkt in het uitgestorven kantoor speciaal aanwezig om de deur te openen voor Binnenlands Bestuur – komt niet alleen vanwege de vakantie- en coronatijd. De Commissie ziet gewoonweg geen moeras. Al staat op pagina 14 van het Arcadis-rapport de weinig verhullende tekst: ‘Overwegend zijn de geïnterviewden sceptisch: het MER schiet vaak tekort in een goede onderbouwing of alternatievenafweging. De mogelijkheden zijn onvoldoende in beeld gebracht en er is geen trigger te zoeken naar milieuvriendelijke alternatieven. Dit gaat ten koste van de kwaliteit van MER’en voor de besluitvorming.’

Vaarwel
Toch ramt die conclusie de Commissie niet midscheeps, meent directeur Lourens Loeven: ‘Dat is niet een harde conclusie voor óns. Het is een harde conclusie voor degene die de m.e.r. maken of moeten gebruiken’, betoogt hij. ‘Het instrument is niet van ons. Het is van alle bevoegde gezagen. Gemeenten, provincies, waterschappen en rijk willen hun besluitvorming verbeteren en daar is dit een prachtig instrument voor.’

Prachtig instrument of niet, overheden zeggen er in toenemende mate vaarwel tegen. Het lijkt of ze hun best doen om m.e.r.’s buiten de deur te houden. Daarvoor eerst een korte uitleg. Voor een aantal plannen, besluiten of initiatieven met potentieel grote milieugevolgen is vastgelegd dat een m.e.r. verplicht is; ze staan in de zogenaamde C-lijst van het Besluit milieueffectrapportage. Voor een aantal gevallen (de D-lijst) is een zogenaamde m.e.r.- beoordeling vereist, een soort vooronderzoek om te kijken of een m.e.r. noodzakelijk is. Investico constateerde dat van zevenhonderd onderzochte vergunningaanvragen die in 2018 voor een m.e.r.-beoordeling in aanmerking kwamen, het bevoegd gezag slechts in vijf gevallen, minder dan 1 procent dus, concludeerde dat er een m.e.r. nodig was.

‘Dat kan niet waar zijn’, reageert voorzitter Eric van der Burg. ‘Ik kan niet beoordelen hoeveel het er wél moeten zijn, bijvoorbeeld 5 of 10 procent. Maar 1 procent is écht te laag. Dat betekent dat er tussen die 695 een aantal gevallen zit dat aan ons had moeten worden voorgelegd.’ Als op deze manier initiatieven met potentieel grote milieugevolgen er doorheen glippen, kan het zomaar zijn, aldus Loeven, dat het bevoegd gezag bij de uitgifte van een milieuvergunning onterecht bepaalde voorwaarden niet heeft toegevoegd.

Betere besluitvorming
Het Investico-artikel voert een ambtenaar op die meent dat zijn collegavergunningverleners doen aan ‘wegpoetsen’: ze fluisteren initiatiefnemers in hoe ze aanvragen zo kunnen inkleden dat ze aan zo min mogelijk verplichtingen, zoals het aanleveren van een m.e.r., hoeven te voldoen. ‘Ik geloof direct dat dat juist is’, zegt Van der Burg. ‘Het lastige is dat wij niet zien wat we niet zien. Ik heb geen idee om hoeveel casuïstieken het gaat.’ Bij twijfel over de noodzaak van een m.e.r. doe je er verstandig aan juist wél die m.e.r. te laten uitvoeren, meent hij. ‘Want daardoor krijg je betere besluitvorming.’ Loeven: ‘En het vermindert de risico’s.’

Kunnen jullie een voorbeeld geven van een geval waar geen m.e.r. is uitgevoerd en waar later allerlei problemen zijn ontstaan?
Loeven: ‘Ik weet niet of we nu aan naming and shaming moeten doen ...’
Van der Burg: ‘Ik vind niet dat we moeten zeggen dat het om project Y in de gemeente X gaat.’
Loeven vervolgt: ‘Het gaat om een groot woningbouwproject. De conclusie was: er zijn geen nadelige milieugevolgen te verwachten, dus we maken geen m.e.r.. Dat woningbouwproject is onderuitgegaan bij de Raad van State.’

En dat terwijl de te verwachten nadelige milieugevolgen ‘evident’ waren, aldus Loeven. Het betrof het autoverkeer dat zou ontstaan door de nieuwe wijk en industrielawaai van een industrieterrein op de nieuwbouwwoningen. ‘Als je daar nou een m.e.r. voor had gemaakt, dan hadden ze dat allemaal netjes uitgezocht en was al die informatie beschikbaar geweest en had je veel minder risico gelopen. Wat is nu het gevolg? Terug naar af.’

Er is op dit moment geen centrale registratie van m.e.r.-beoordelingen, dus geen zicht op aantallen en kwaliteit. Ik begrijp dat jullie willen dat de m.e.r.-beoordelingen centraal worden geregistreerd.
Loeven: ‘Sterker nog, er is een Europese verplichting om dat te monitoren.’

Dus we houden ons nu niet aan die Europese verplichting?
Van der Burg: ‘Die is multi-interpretabel. De minister heeft gezegd: wij gaan kijken of we aan die Europese verplichting kunnen voldoen en zo nee, hoe we er wél aan kunnen voldoen. Dat komt omdat Europa feitelijk zegt: je moet monitoren op basis van de gegevens die je hebt.’

Jullie willen het graag in een centrale database hebben.
‘Wij denken dat de minister dat graag zou moeten willen en dat wil ze ook.’

Feyenoord city
Een andere tekortkoming die de Commissie benoemt is het ontbreken van een verplichte tweede ronde voor de gevallen waarin essentiële informatie in het m.e.r. ontbreekt. Slechts de helft van de bevoegde gezagen legt een aanvulling voor. Volgens de Commissie maakt het Arcadis-rapport duidelijk dat dit wettelijk zou moeten worden verplicht. Als Loeven begint uit te leggen waarom dat goed zou zijn, begint Van der Burg enthousiast te vertellen over een aanvulling die de Commissie m.e.r. ontving over Feyenoord City in Rotterdam. ‘We hadden binnen drie, vier weken een aanvullend verhaal van Rotterdam van 127 pagina’s waarin ze tak-tak-tak alle punten aanroeren.’

Dus het kán wel.
Van der Burg: ‘Zeker, zeker. Je ziet goede voorbeelden en die willen we ook genoemd hebben. Alleen, het is nog geen standaardpraktijk.’

De minister van I&W zegt dat ze naar a anleiding van het Arcadis-rapport gaat overleggen met de Commissie m.e.r., maar ze schrijft in een Kamerbrief ook dat ze geen extra verplichtingen wil opleggen. Wat heb je dan aan dat overleg?
Van der Burg: ‘Ik hoop dat wij de minister kunnen overtuigen dat er wel een extra dingetje bij moet komen.’

Mooi rijtje
Een ander aandachtspunt van de Commissie is dat bij veel omgevingsvisies van gemeenten geen m.e.r. wordt opgesteld, terwijl dat bij kaderstellende plannen verplicht is. ‘In december waren we bezorgd’, zegt Loeven. ‘Inmiddels zijn we positiever. Er komt een mooi rijtje aan: Amsterdam, Rotterdam, Nijmegen, Zwolle, Kampen, Etten-Leur, Hilversum. Maar er zijn ook gemeenten die zeggen: onze omgevingsvisie is niet kaderstellend. Dan denk ik: maak hem dan niet.’

In welk concreet geval heeft de gemeente nagelaten zo’n plan-m.e.r. op te stellen?
Van der Burg: ‘Daar hebben we het ook als bestuur van de Commissie over gehad: wij zijn adviseur en geen politieagent.’

Er is nu geen handhaving. Jullie willen dat er een inspectie komt die handhaaft.
Van der Burg: ‘Als wij advies uitbrengen dan is het handig als iemand anders zegt: er gebeurt iets mee of er gebeurt niks mee.’
Loeven: ‘Het zou mooi zijn als de heer Van Aartsen dat meeneemt in zijn onderzoek naar handhaving van milieuwetgeving.’

Zien jullie de Omgevingswet als een vooruitgang of een achteruitgang?
Loeven: ‘Allebei. Een achteruitgang is dat het verplichte advies van de Commissie op complexe projecten vrijwillig wordt. Dat is effe slikken, ja.’
Van der Burg: ‘Een vooruitgang is dat de milieueffectrapportage een omgevingseffectrapportage (o.e.r.) wordt, dus dat er een bredere kijk komt op datgene wat het effect is van wat je als initiatiefnemer of het bevoegd gezag doet.’
Loeven: ‘De kern van de Omgevingswet is een integrale afweging van milieu en omgeving. Dat is ook het idee van omgevingsvisie en omgevingsplan, maar dat valt nog niet mee. Sommige gemeenten vluchten in abstracties. Die kunnen ertoe leiden dat ze geen scherpe keuzes maken of afwegingen uitstellen. Wij zeggen: “Niet alles kan, papier is geduldig, maar je moet wel keuzes maken vaak. Breng het in beeld, maak botsproeven.”

Daarom vinden we de verbreding van milieueffectrapportages naar omgevingseffectrapportages een grote vooruitgang. Nederland is zo klein, de strijd om de ruimte zo scherp: de woningbouwopgave, transitie van de landbouw, energietransitie ... Om een integrale afweging te maken is de m.e.r. een prachtig instrument. Omdat je alternatieven moet ontwikkelen. Gemeenten zijn met de Omgevingswet gedwongen één omgevingsvisie te maken en doelen vast te leggen op het gebied van gezondheid, geluidhinder, natuur, energietransitie. Het begint steeds meer te knijpen. Wij zeggen heel vaak: wacht even, u heeft een ambitie op dat vlak en dat vlak en nu zien we dat u niet aan uw eigen ambitie voldoet.’

Super makkelijk
In een eerdere baan begeleidde Loeven grote projecten bij gemeenten. ‘Dan krijg je veel inspraakreacties over onderwerpen die ook in de m.er. staan. Dat was voor mij super makkelijk. Kreeg je bezwaren over geluid of over het verkeer? Dat staat allemaal in de m.e.r.. Als je je zaken niet op orde hebt, loop je of vast bij het beantwoorden van inspraak of bij de rechter.

Mensen komen goed beslagen ten ijs en weten precies wat er mist. Of de wethouder krijgt in de raad het vuur aan de schenen omdat aan bepaalde dingen niet is gedacht.’ Maar eerst nog een gesprek met de vooralsnog halsstarrige minister. Van der Burg: ‘Als wij opvallende data aanleveren, dan gaat de minister erover nadenken, en de Kamer ook. Aandacht voor data leidt tot verandering voor beleid. Gaat het dan in mijn ogen te langzaam? Bijna alles gaat te langzaam, dus ook dit.’