Flexibiliteit in de Omgevingswet heeft twee kanten

Eén van de uitgangspunten van het wetsvoorstel Omgevingswet is flexibiliteit: ‘de afwegingsruimte die een actor binnen het wettelijk kader heeft om zelf keuzen over zijn activiteit te maken, waaronder de mogelijkheden voor maatwerk.’ Dat is geen vrijbrief voor de overheid.

De regering ziet drie hoofdsoorten van flexibiliteit: ruimte in de regels, gebiedsgericht maatwerk in het gemeentelijke omgevingsplan, de waterschapsverordening of de provinciale omgevingsverordening en individueel maatwerk. Als flexibiliteit wordt geboden aan bestuursorganen, spreken we van bestuurlijke afwegingsruimte. Als flexibiliteit wordt geboden aan burgers of bedrijven, is sprake van handelingsruimte. Tot zover is er niets nieuws onder de zon. Zo biedt het Activiteitenbesluit een ondernemer al handelingsruimte door te bepalen, dat hij alle energiebesparende maatregelen moet nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.

Door de nadruk te leggen op bestuurlijke afwegingsruimte heeft de overheid de indruk gewekt, dat het bestuur de bescherming van natuur en milieu, maar ook verworven rechten van bedrijven op losse schroeven kan zetten. Bestuurlijke afwegingsruimte wordt dan ook vaak met argusogen bekeken als een vrijbrief voor de overheid om sterk eenzijdige afwegingen ten nadele van het milieu of van bedrijven te maken. Gelukkig neemt de regering die onjuiste indruk weg in de nota naar aanleiding van het verslag. Daarin worden de twee zijden van flexibiliteit uitgebreid en adequaat toegelicht.

Leefomgeving intensiever benutten of beter beschermen

Flexibiliteit is geen doel op zich. Bestuurlijke afwegingsruimte en handelingsruimte zijn noodzakelijk, omdat de fysieke leefomgeving in Nederland varieert. Een regel die geldt voor het hele land zal soms onvoldoende beschermend zijn, of soms juist te streng. Zonder flexibiliteit kan soms geen rekening worden gehouden met cumulatie van gevolgen voor de fysieke leefomgeving, maar ook niet met nieuwe innovatieve oplossingen van een bedrijf. Flexibiliteit biedt ruimte om de fysieke leefomgeving intensiever te benutten waar dat mogelijk is, en beter te beschermen waar dat gewenst is. Flexibiliteit is geen vrijbrief om af te wijken van het oogmerk of de strekking van de algemene rijksregels. Flexibiliteit draagt juist bij aan het bereiken daarvan, door de mogelijkheid te bieden om ook in enigszins afwijkende specifieke situaties de regels daarop af te stemmen.

Flexibiliteitsbepalingen mogen dan noodzakelijk zijn, ze moeten nog wel bij AMvB AAN worden gezet. Als ze AAN staan, kunnen ze in dezelfde AMvB inhoudelijk worden ingekaderd. Zo kan worden bepaald dat een flexibiliteitsbepaling alleen mag worden gebruikt om een hoger of juist een lager beschermingsniveau te bereiken. Het parlement heeft bij de beoordeling van de Omgevingswet en – via de voorhangprocedure – de uitvoeringsregels de vinger bij de AAN-UIT-knop.

Staat flexibiliteit AAN, dan wil dat nog niet zeggen of en zo ja op welke wijze daaraan invulling wordt gegeven. Zo maakt uiteindelijk de lokale democratie de afweging over de mate waarin gebruik wordt gemaakt van gemeentelijke bestuurlijke afwegingsruimte. In het geval van handelingsruimte kiest de initiatiefnemer, die daarbij afhankelijk kan zijn van een besluit van de overheid.

Mij lijkt dat de regering erin is geslaagd uit te leggen, dat flexibiliteit de overheid geen vrijbrief geeft, maar gebonden is aan heldere spelregels. Zoals altijd geldt echter: The proof of the pudding is in the eating.

Lees hier de eerdere columns van Jan van den Broek