Essay: gasloos vergt nieuwe regelgeving

Momenteel is onduidelijk welke mogelijkheden gemeenten hebben om de energietransitie voor nieuwe ontwikkelingen vast te leggen in het bestemmingsplan. Vanwege die onduidelijkheid is in de Tweede Kamer de motie Vos-Van Veldhoven aangenomen. Daarin wordt de regering verzocht de mogelijkheid te onderzoeken om in de Wet ruimtelijke ordening vast te leggen dat in gemeentelijke bestemmingsplannen een strategie wordt opgenomen voor het bereiken van CO2-neutraliteit in 2050.

Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg hebben er onlangs voor gepleit om de huidige wet- en regelgeving geschikt te maken voor de energietransitie. Hier is tot op heden door de wetgever geen uitvoering aan gegeven omdat gewacht wordt op de Omgevingswet. Weliswaar biedt het omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan) meer mogelijkheden, maar op de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet – op zijn vroegst 2021 – kan niet worden gewacht. We moeten nu aan de slag.

Ruimtelijk relevant
Waarom zijn energie-bestemmingsplannen nu niet mogelijk? In de Wet ruimtelijke ordening speelt het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ een centrale rol. In het bestemmingsplan kunnen alleen regels worden opgenomen die daaraan bijdragen. Voor de uitleg van dit begrip is in de rechtspraak het criterium ‘ruimtelijk relevant’ ontwikkeld. Alleen regels die ruimtelijk relevant zijn, kunnen in het bestemmingsplan opgenomen worden. Algemeen erkend wordt dat energietransitie een ruimtelijke impact heeft, maar helaas sluit de juridische werkelijkheid niet aan bij de realiteit.

Kort gezegd is het juridisch zo dat alles wat je kunt zien of wat gevolgen heeft voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat – bijvoorbeeld een windturbine – wél ruimtelijk relevant en alles wat je niet kunt zien – bijvoorbeeld een verplichte aansluiting op een warmtenet – niet juridisch ruimtelijk relevant is.

Dus hoe een huis wordt verwarmd is ruimtelijk niet relevant. Het daadwerkelijk aanleggen van de leidingen en buizen is dat natuurlijk wel, maar wat vervolgens door die leidingen getransporteerd wordt (aardgas, groengas, waterstof, warmte) is dat niet. Dat is een enorme beperking om het bestemmingsplan goed te benutten voor het bevorderen van een CO2-arme energievoorziening.

Weliswaar is in de rechtspraak een verbreding van het begrip ‘ruimtelijk relevant’ te ontdekken, maar het is onzeker hoe de rechter omgaat met de interpretatie van ‘ruimtelijk relevant’ in het licht van de energietransitie. Deze onzekerheid over de rechterlijke koers betekent mijns inziens dat de wetgever bij de uitwerking van het amendement het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) moet wijzigen door vast te leggen dát alle benodigde maatregelen voor de energietransitie in de fysieke leefomgeving ruimtelijk relevant zijn.

Hiermee wordt bovendien voorkomen dat er een opeenstapeling van besluiten zoals warmteplannen en andere gebiedsaanwijzingen komt, waarmee de kenbaarheid en integraliteit van beslissingen onder druk komen te staan. Het bestemmingsplan als energieplan borgt tevens dat burgers en bedrijven kunnen participeren in die besluitvorming en rechtsbescherming genieten.

CO2-reductieplafond
Een ander groot voordeel is dat het hiermee mogelijk wordt om uitvoeringsgerichte doelen op te nemen in het bestemmingsplan, en niet louter te sturen op middel om een doel te bereiken, zoals een aardgasloze energievoorziening. Ik doel dan op het opnemen van bijvoorbeeld een tijdsgebonden CO2-reductieplafond in het bestemmingsplan. Andere normen zoals een toename van het percentage duurzame energie of energiebesparing binnen gebieden zijn eveneens denkbaar. Ook een uitfasering en verbod op gasgestookte cv-ketels kan onder omstandigheden hieronder vallen. Dergelijke regels geven burgers en marktpartijen zekerheid. Zo kan zo’n regel een stimulans zijn om bij vervanging van een cv-ketel na te denken over een alternatief.

Naar mijn mening kunnen dergelijke regels alleen worden opgenomen als op visie- en programmaniveau wordt vastgelegd hoe een duurzame warmtevoorziening er in het plangebied moet uitzien. Zonder dat perspectief wordt het lastig voor burgers en bedrijven om invulling te geven aan de gestelde doelen in het bestemmingsplan. Met goed vastgelegd beleid is dat echter niet lastig en ook niet rechtsonzeker. Hiermee kan gehandeld worden in de geest van de voorgestelde Klimaatwet, met als meerwaarde dat die afweging niet sectoraal over het klimaat gemaakt wordt maar integraal over de fysieke leefomgeving.

Gelet op de urgentie en het belang van de opgave stel ik tevens voor dat het belang van de energietransitie moet worden meegenomen bij de vaststelling van het bestemmingsplan, net zoals er aandacht moet zijn voor de financiële en economische uitvoerbaarheid van het plan. Een dergelijke verplichting volgt nu impliciet uit de ‘nee, tenzij’-benadering van de Wet voortgang energietransitie maar kan ook expliciet in het Bro worden vastgelegd.

Met zo’n verplichting moet de gemeente onderzoek doen of en hoe de gebiedsontwikkeling zodanig kan plaatsvinden dat de benodigde energievoorziening CO2-arm wordt. Die onderzoeksverplichting kan nog worden gespecificeerd door bijvoorbeeld op te nemen dat in ieder geval aandacht geschonken moet worden aan de maatschappelijke kosten en baten, de CO2-besparing, de leveringszekerheid en veiligheid van de energievoorziening.

Zo’n onderzoeksverplichting zorgt ervoor dat er kritisch wordt nagedacht over de energietransitie bij een gebiedsontwikkeling maar schrijft niet voor welke keuzen gemeenten moeten maken. Die zijn afhankelijk van de ambities en wensen van betrokken partijen, de mogelijkheden van het gebied en de kenmerken van de gebouwen. De decentrale vrijheid die gemeenten daarin hebben, moet wel worden benut.

Lokale ambities
Naast de ambitie om nieuw te bouwen woningen niet langer aan te sluiten op een aardgasnet, kunnen de ambities verder reiken. Daarbij kan gedacht worden aan energieleverende woningen of zelfvoorzienende woningen die off grid zijn. Zo kan de benodigde ruimtevraag voor de energievoorziening en impact op de fysieke leefomgeving beperkt worden. Dat betekent dat strengere eisen gesteld moeten worden aan bijvoorbeeld energiezuinigheid. Is dat mogelijk?

Het stellen van nadere regels over gebouwen is op grond van het uitputtende karakter van het Bouwbesluit niet toegestaan. Zijn er andere opties? Op grond van de Crisis- en herstelwet is het mogelijk om gebieden aan te wijzen als experiment. In het bestemmingsplan kunnen dan bijvoorbeeld strengere normen met betrekking tot de energieprestatiecoëfficiënt opgenomen worden dan op grond van het Bouwbesluit verplicht is. Dat kan alleen op aanvraag en na wijziging van het Besluit uitvoering Crisisen herstelwet (Chw). Dat kost tijd en zal telkens door het rijk individueel moeten worden beoordeeld. De vraag is of dat wenselijk is.

Het is verstandiger en effectiever om generiek te bepalen dat van de bepalingen over energiezuinigheid in het Bouwbesluit afgeweken kan worden. Dat kan via de Crisisen herstelwet, maar het is eenvoudiger om het Bouwbesluit te wijzigen in lijn met het voorgestelde toekomstige Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Hierin is geëxpliciteerd dat gemeenten in toekomstige omgevingsplannen de energieprestatienormen kunnen aanscherpen ten opzichte van het Bbl. Wat mij betreft moet de nieuwe normering voor Bijna energieneutrale gebouwen (Beng) gezien worden als een minimum eis. Ambitieuze gemeenten krijgen zo de mogelijkheid om verdergaande eisen op te nemen voor nieuwe ontwikkelingen.

Belangrijke stap
Het eind januari door de Tweede Kamer aangenomen amendement over de aansluitplicht is een belangrijke stap voorwaarts voor de energietransitie. Nu is het de beurt aan de regering om haar verantwoordelijkheid te nemen. Ten eerste door ervoor te zorgen dat de Wet voortgang energietransitie zo snel mogelijk in werking treedt, zodat netbeheerders niet langer verplicht zijn woningen aan te sluiten op een aardgasnet.

Ten tweede door gemeenten de mogelijkheid te geven om de keuze voor de energie- infrastructuur juridisch dwingend vast te leggen in het bestemmingsplan. Dat doet niet alleen recht aan de positie van de netbeheerder maar ook aan die van de gemeente in de energietransitie. De door mij voorgestelde wijziging van het Bouwbesluit kan relatief snel worden doorgevoerd. Ook de wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening is eenvoudig, omdat deze wijziging in feite neerkomt op het gericht verbreden van de reikwijdte van het bestemmingsplan ten behoeve van de energietransitie.

Het concept van het verbreden van de reikwijdte van een instrument is niet nieuw, maar is reeds met succes toegepast in de Crisis- en herstelwet. Er is geen enkele goede reden te geven om deze specifieke verbreding niet toe te passen op de huidige Wet ruimtelijke ordening, gelet op de urgentie van de energietransitie en het aangenomen amendement.

Naast deze wetswijzigingen is het ook belangrijk dat gemeenten budget krijgen om deze nieuwe taak uit te voeren en dat afspraken worden gemaakt over de governance. Daardoor kan beter invulling worden gegeven aan de belangrijke taak die gemeenten volgens de Energieagenda bij de energietransitie hebben. Gemeenten moeten zo snel mogelijk aan de slag kunnen om de energietransitie te verankeren in het bestemmingsplan. Het rijk is aan zet om het zetten van die stap toe te staan. Zo kan voortvarend worden gehandeld in de geest van het amendement.

Erik Visser is strategisch adviseur energietransitie en omgevingsrecht bij AT Osborne Legal.