‘Doe wat met die adviezen’

In eentijdsbestek van enkele maanden rolden dit jaar drie rapporten van de persen: Sneller en beter van de commissie-Elverding, Op de goede weg en het juiste spoor van de commissie-Ruding en het WRR-rapport Infrastructures. Time to invest . Drie adviezen aan het kabinet om de processen rond aanleg, financiering en het beheer van de Nederlandse infrastructuren te verbeteren. Maar wat doet de sector eigenlijk met al die aanbevelingen? Ernst ten Heuvelhof, hoogleraar Bestuurskunde aan de TU Delft en de Erasmus Universiteit Rotterdam: ‘Het zou jammer zijn als die rapporten weer in een bureaula verdwijnen.’

Sneller en beter

De commissie-Elverding bracht in april het rapport Sneller en beter uit. Kern van het advies is dat de besluitvorming rond infrastructurele projecten aanmerkelijk sneller kan door vooraf een verkenningsfase in te lassen, waarin alle betrokken partijen hun zegje mogen doen. Maar als een besluit eenmaal is genomen, moeten alle partijen zich aan de afspraken houden. Mogelijkheden om in beroep te gaan om projecten alsnog te blokkeren moeten volgens het advies van de commissie-Elverding aan banden worden gelegd.

‘Een sympathiek rapport’, oordeelt Ten Heuvelhof. ‘En toch heb ik er zo mijn bedenkingen bij. Het klinkt natuurlijk mooi, geen gezeur meer als een besluit eenmaal genomen is. Maar ik betwijfel of de versnelling die de commissie hiermee beoogt, wel behaald wordt.’ Als je de beroepsmogelijkheden beperkt, zullen lokale overheden namelijk veel minder geneigd zijn om concessies te doen, voorspelt Ten Heuvelhof. ‘Er is immers geen weg meer terug. Ik vrees dat de aanloopfase van een project op die manier alleen maar meer tijd in beslag neemt.’

Ook de financiële bepalingen in het rapport van decommissie werken volgens Ten Heuvelhof mogelijk vertragend. ‘Elverding stelt dat de financiële reservering niet meer mag worden aangepast nadat de knoop is doorgehakt. Daarmee zorg je voor extra druk op de eerste fase van een project, want er zal extra goed moeten worden doorgerekend wat er gebeurt met de MIRT-gelden [fondsen uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport, red.]. De eerste fase van planvorming wordt op die manier zo zwaar belast dat ik moeilijk in zie hoe die tot een goed einde te brengen is.’

Er kleeft bovendien nog een heel ander nadeel aan het van tevoren volledig dichttimmeren van de budgetten, meent de Delftse hoogleraar. ‘Alle financiële prikkels om op zoek te gaan naar goedkopere oplossingen of innovatie vallen weg. Betrokkenen weten immers dat er een zak geld klaar ligt aan het eind van de rit.’

Privaat kapitaal

In juni deed een commissie onder leiding van oud-minister van Financiën Onno Ruding voorstellen om tot meer publiek-private samenwerking (pps) te komen bij infrastructurele projecten. De aanleg van wegen, spoorlijnen en bruggen zou jaren sneller kunnen door de voorwaarden voor private investeringen te vereenvoudigen, met standaardcontracten te werken en een pps-fonds op te richten. Ruding stelde bij de presentatie van het rapport dat private financiering in Nederland nu nog maar een ‘klein en zielig stroompje’ is. Ten Heuvelhof: ‘Maar de kansen liggen voor het oprapen. Dat stroompje kan aanzienlijk breder worden.’

Meer privaat kapitaal aantrekken is prima, erkent Ten Heuvelhof, maar waakzaamheid is volgens de hoogleraar geboden als het gaat om het inrichten van een fonds. ‘Er zijn maar enkele grote partijen die dat kunnen bekostigen, dus daarmee creëer je al snel een monopoliepositie. De kracht van de concurrentie vloeit daarmee weg, terwijl Ruding die juist wilde omarmen met zijn pleidooi voor meer publiek-private samenwerking.’

Ook het voorstel van Ruding om met standaard ppscontracten te werken en daarmee kennis op te bouwen leidt volgens Ten Heuvelhof tot minder competitie. ‘Ik snap wel dat je daarmee eff ectiever kunt werken, maar je beperkt daarmee ook het aantal deelnemende partijen. Probeer daar een trade-off in te vinden.’ Ruding heeft nog te weinig oog voor het beheer van infrastructuren, vindt Ten Heuvelhof. ‘Laat niet alleen de aanleg, maar ook de exploitatie over aan private partijen. Daardoor komt er volgens Ten Heuvelhof meer ruimte voor innovatie, bijvoorbeeld op het gebied van dynamische beprijzing, waarbij de kosten van het gebruik van infrastructuur afhangen van de mate waarin er op een bepaald moment gebruik van wordt gemaakt. ‘Als de snelweg vol staat, en dat hoeft niet alleen tijdens de spits te zijn, laat je de gebruiker meer betalen. Die wijs je via elektronische borden op de alternatieven. De voorgestelde kilometerheffi ng is wat dat betreft nog veel te star.’

Ook met het elektriciteitsnet en andere infrastructuren kan volgens Ten Heuvelhof creatiever worden omgegaan als je marktpartijen meer vrijheid laat. ‘Denk aan een wasmachine die gaat draaien zodra de kilowattuurprijs daalt. Dat is beter voor het milieu, maar ook voor de leverancier, die met minder piekbelasting te maken heeft.’

Versplintering

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) mengde zich in juni met een lijvig rapport in het debat over de toekomst van de Nederlandse infrastructuur. Van riolen tot spoorlijnen en van waterleidingen tot het elektriciteitsnet, overal constateert de raad een versplintering van verantwoordelijkheden en beslissingsniveaus. Ook het toezicht op geliberaliseerde nutsbedrijven moet volgens de WRR beter. Door het gebrek aan coördinatie blijven investeringen uit en loopt de kwaliteit van de Nederlandse infrastructuren op de lange termijn gevaar, waarschuwt de WRR. Een van de oplossingen die de raad aandraagt is de instelling van een netwerkmonitor die beoordeelt waar de investeringen het hardst nodig zijn.

Het WRR-rapport legt volgens Ten Heuvelhof mooi het spanningsveld bloot tussen coördinatie en versplintering in het beheer van de infrastructuren. ‘Maar om die versplintering tegen te gaan hinkt de raad op twee gedachten. Ik begrijp niet waar de WRR heen wil met de instelling van een netwerkmonitor. Als zo’n monitor gaat bepalen waar de verschillende partijen in moeten investeren, dan vind ik dat veel te zwaar. Je moet Prorail of Tennet niet gaan vertellen waar ze moeten investeren, dat weten ze zelf het best. Maar als het een adviesorgaan wordt zonder bevoegdheden, dan blijft het een veredelde praatclub.’

Ten Heuvelhof is zeer benieuwd hoe de WRR hier tegen aankijkt, net als de vraag hoe de titel van het rapport Time to invest moet worden geïnterpreteerd. ‘Ik ben in het gehele rapport nauwelijks concrete bedragen tegengekomen.’ Ten Heuvelhof vat zijn eigen aanbevelingen om de aanleg van infrastructuur uit het slop te trekken in drie punten samen. Zijn eerste advies: ‘Laat gebruikers meer marktgericht betalen voor het gebruik van infra-structuur, dan neemt de algemene vraag naar méér infrastructuur af, zal het aanbod van infrastructuur groter en specifi eker worden en daarmee het tekort aan infrastructuur uiteindelijk kleiner.’ Profi jthebbers van infrastructuur, zoals projectontwikkelaars, mogen wat hem betreft ook wel wat meer meebetalen aan de ontwikkeling. ‘Daarmee kun je de benadeelden ruimhartiger compenseren, creëer je meer investeringsmogelijkheden en vergroot je het draagvlak.’

Als laatste pleit Ten Heuvelhof voor een publiek-private invulling van de bestuurskamers van infrastructuurbedrijven, om ‘zowel het private rendementsbelang, als het publieke belang goed te laten doorklinken in de besluitvorming’.

Prof. mr. dr. Ernst ten Heuvelhof (1954) is sinds 1992 hoogleraar bestuurskunde aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de TU Delft. Daarnaast is hij deeltijd-hoogleraar aan de Sociale Faculteit van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Ten Heuvelhof is afgestudeerd als planoloog en en jurist en o.m. gespecialiseerd in complexe besluitvorming en procesmanagement. Ook is hij actief als lid van de raad van commissarissen van adviesbureau TAUW en lid van de Commissie voor de milieue_ ectrapportage.