'Het begint te komen, maar het gaat heel langzaam'

Met de ‘Dag voor de Leefomgeving: VTH in actie’ eindigt vandaag het interbestuurlijk programma Versterking, VTH-stelsel (IBP VTH). Directeur Magdeleen Sturm blikt terug op behaalde en niet behaalde resultaten. 'Hebben we garanties dat het straks goed doorgaat? Dan zeg ik: nee. Maar de kans dat het gaat lukken is nu wel een stuk groter.'

Per 1 augustus 2022 begon Magdeleen Sturm aan een, wat je noemt, behoorlijk ambitieuze klus. Een commissie onder leiding van Jozias van Aartsen had ruim een jaar daarvoor een alarmerend rapport gepubliceerd over de staat van ons stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Dat was ‘vrijblijvend’ en ‘versnipperd’, werd niet voor het eerst geconcludeerd. Van Aartsen kwam met  tien aanbevelingen die – vanwege hun samenhang – allemaal moesten worden uitgevoerd om onze leefomgeving te redden. Sturm was secretaris van die commissie en mocht anderhalf jaar nadien als directeur van het opgetuigde interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel (IBP VTH) proberen de adviezen van Van Aartsen in praktijk te brengen. Of, zoals ze zelf zegt: ‘Om te realiseren wat je zelf hebt geadviseerd’.

Goede stappen

Ja, beaamt Sturm, ze wist dus heel goed waar ze aan begon en ook dat eerdere pogingen om het VTH-stelsel robuuster te maken in goede bedoelingen waren blijven steken. Voordat we de diepte ingaan, noemt ze als belangrijkste winst van de afgelopen twee jaar dat er nu voor het eerst ‘goede stappen zijn gezet om van het versnipperde VTH-domein veel meer een netwerk te maken.’ De diverse partijen – omgevingsdiensten, vergunningverleners, toezichthouders – hebben ‘elkaar veel beter leren kennen en weten elkaar te vinden. Er is meer begrip voor elkaars standpunten. Ik ben ook content dat de Unie van Waterschappen erbij is gekomen, want die waren bij de start nog geen deelnemer.’ 

Het interbestuurlijk programma kende zes pijlers waarin de aanbevelingen van de VTH-commissie in werden ondergebracht. Als eerste: robuuste omgevingsdiensten en robuuste financiering. In een tussentijdse review van het IBP-VTH benoemden Jozias van Aartsen en Winnie Sorgdrager dit voorjaar als positieve ontwikkelingen in deze pijler dat er zes robuustheidscriteria voor alle omgevingsdiensten zijn vastgesteld en dat de financiering op output plaats gaat maken voor een nieuwe financieringssystematiek.

Ook Sturm toont zich daar nu content mee, ‘mits die robuustheidscriteria worden ingevoerd op de manier waarop ze zijn bedacht. Ik had meer enthousiasme en ambitie van de omgevingsdiensten verwacht. Niet door alleen aan de minimale robuustheidseisen te voldoen, maar echt te denken: wat vraagt de leegomgeving van ons? Die beweging is tot nu toe alleen ingezet op de Veluwe, waar al een fusie plaatsvond, en in Utrecht, waar twee omgevingsdiensten gaan fuseren. Ik vind het teleurstellend dat dat op andere plekken in Nederland niet gebeurt. Het zit vooral bij de besturen van de omgevingsdiensten, de gemeenten en provincies. Een aantal daarvan vindt het prettig die omgevingsdienst heel dichtbij te houden. Om er grip op te hebben en er niet te veel geld aan te hoeven uitgeven. Maar dan kies je er ook voor om niet de ideale omgevingsdienst te hebben. Eentje die je bijvoorbeeld ook goed kunt gebruiken voor een adviserende rol bij je bouwopgave of de stikstofproblematiek.’  

Killing

Dat de outputfinanciering stopt is volgens Sturm heel fijn, ‘want die was gewoon killing, een wurggreep. Nog steeds zijn er omgevingsdiensten die geen geld hebben om nieuwe medewerkers in te werken, omdat ze alles op producten moeten afschrijven.’ Maar, tempert ze de verwachtingen, ‘de beslissing om op de nieuwe financieringssystematiek over te gaan is vrijwillig en aan het bevoegd gezag. En het wordt er niet goedkoper van.’  

Andere mindset

Over naar pijler twee. Van Aartsen signaleerden in hun review een toegenomen aandacht voor bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving, maar weinig concrete resultaten. Dat is ook wat Sturm ziet. ‘Het overleg in de juridische keten begint beter te lopen. Het OM pakt meer positie en er heerst een andere mindset, waarbij er sneller naar de rechter wordt gegaan. Het begint dus te komen, maar het gaat wel héél langzaam. Dat geldt ook voor de extra inzet bij de politie, waar we niet goed zicht op hebben. In dat veld bestaat een grote acceptatie van dat het gaat zoals het nou eenmaal gaat. Maar wat mij betreft is het een serieuze optie om als het niet opschiet meer politiecapaciteit naar de Inlichtingen- en Opsporingsdienst over te hevelen.’

Pijler drie: de informatievoorziening. Volgens het IBP VTH is het daar zorgwekkend mee gesteld en loopt die qua digitale mogelijkheden dertig jaar achter.  Wel is er een toekomstbeeld opgesteld en een roadmap hoe daar te komen. Sturm beaamt de achterstand. ‘De fragmentatie op dit terrein is enorm. Er zijn wel een paar goeie stappen gezet. In Inspectieview [een systeem voor toezichthouders dat informeert en signaleert, red.]  zijn 35 verbeteringen gesignaleerd die opgepakt worden. Er wordt geïnvesteerd in uniforme begrippen en definities, zodat de verschillende systemen beter op elkaar aansluiten – ook echt goed nieuws. Er zit dus beweging in, maar tegelijkertijd gaat het gewoon ontzettend langzaam. De sturing op dit onderwerp is erg op beperking van risico’s en niet op wat je met elkaar zou kunnen bereiken. Iedereen lijkt vooral bang voor weer een ICT-debacle. Dat is jammer.’

Academie

Het meest tastbare resultaat van de vierde pijler, de kennisinfrastructuur, lijkt de landelijke academie die onder leiding van Omgevingdienst.NL wordt opgezet. ‘Fantastisch, ja’, beaamt Sturm. ‘Voortaan kun je zeggen: we hebben met elkaar behoefte aan mensen met kennis van de bodem, dus daar gaan we samen een opleiding voor beginnen en dan kunnen mensen ook weer van elkaar leren en ontstaat een kennisnetwerk. Of je gaat gezamenlijk BOA’s opleiden. Er bestaat ongelooflijk veel kennis over de leefomgeving in Nederland, maar die zit nu nog vaak in hoekjes verstopt of bij mensen die dan weer net met pensioen gaan. De nieuwe kennisinfrastructuur zorgt ervoor dat die kennis beter met elkaar wordt verbonden, zowel live als via een digitaal platform.’

Modelmandaat

De vijfde pijler beslaat een onafhankelijke uitvoering van toezicht en handhaving. Er kwam een ‘modelmandaat’ voor omgevingsdiensten en deze maand buigt een stuurgroep zich over het centraal vastgestelde profiel van een directeur van een omgevingsdienst. Hoe hard dat laatste nodig is, zag Sturm aan de recente procedures voor twee nieuwe directeuren in Groningen en Limburg-Zuid. ‘Dan zie je dat de geschetste profielen heel verschillend zijn. En de waardering ook. Dat draagt niet bij aan de uniformiteit die wij nastreven. Ook Van Aartsen wilde dit punt heel graag terugzien. Maar het bevoegd gezag zegt: wij gaan er gewoon over, dus hoezo: een landelijk profiel voor directeursfuncties. Ook als dat landelijke profiel straks is vastgesteld, kunnen omgevingsdiensten natuurlijk hun eigen profiel voor een directeursfunctie blijven opstellen. Maar het totale stelsel is zo sterk als  de zwakste schakel. Dat besef begint nu wel een beetje door te dringen.’

Nog belangrijker dan die directeursprofielen vindt Sturm de handreiking voor de ‘regionale beleidscyclus’ die is opgesteld en waarbij onder meer bestuurders, OM en waterschappen zijn betrokken. De cyclus moet per regio in kaart brengen wat daar de grootste prioriteiten zijn. Sturm: ‘Aan de hand daarvan ga je het uitvoeringsplan voor de omgevingsdienst maken. Daar hebben we ook een uniform risicomodel bij gekozen, om te bepalen waar je je inzet moet plegen. De adviesrol van de omgevingsdiensten is uitgewerkt.’  Het toepassen van deze regionale beleidscyclus is volgens Sturm vrijwillig, ‘maar de partijen zijn er zelf echt enthousiast over. Tien of twaalf omgevingsdiensten hebben zich al gemeld om ermee aan de slag te gaan.’ 

Niet optimaal

De zesde en laatste pijler richt zich op de monitoring van de kwaliteit van het milieutoezicht. Van Aartsen zag hierin een belangrijke rol voor het rijk, maar dat advies werd niet gehonoreerd. Ervoor in de plaats kwam onder meer een systeem waarbij omgevingsdiensten elkaar visiteren. ‘Er zit zeker een ontwikkeling in de kwaliteit van die onderlinge visitaties’, zegt Sturm. ‘Maar dat traject is vooral bedoeld om van te leren – het is geen toezicht-instrument.’ Wel ziet ze dat er gesprekken over interbestuurlijk toezicht lopen tussen de provincies en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), ‘maar dat gaat juist niet over monitoring op kwaliteit, maar over concrete gevallen. Samenvattend: ‘Het toezicht wordt beter, maar het is nog steeds niet optimaal.’

En hoe moet het nu verder als het interbestuurlijk programma afloopt? Sturm maakt er geen geheim van dat wat haar betreft de verlenging met een half jaar, zoals de koepels die ook wilden, had mogen worden gehonoreerd. Dan zou het dankzij het IBP VTH ingezette proces net iets verder op weg zijn geholpen.  Nu moet ieder voor zich aan de slag. Sturm: ‘Gelukkig maken de partijen afspraken om gezamenlijk op te blijven trekken in het versterken van de leefomgeving. En ze leggen die afspraken ook vast.’  Na 1 oktober komt er een zogenaamd ‘verbindingsteam’, ondergebracht bij de VNG. Sturm: ‘Dat zal zich vooral richten op een samenhangende implementatie van alles wat er op de regio’s afkomt.’

Kwetsbaar

Sturm stelt onomwonden dat het verdere proces kwetsbaar is nu het programma stopt. ‘Het rapport van Van Aartsen is vaak – té vaak – gereduceerd tot die tien aanbevelingen met 65 bijbehorende acties’, aldus Sturm. ‘We hebben er inmiddels 58 kunnen realiseren, maar dan ben je er nog niet. Het gaat vooral om een mentaliteits- en gedragsverandering bij de betrokken partijen. Van Aartsen noemde het stelsel vrijblijvend en versnipperd, je moet dus veel doen om het bij elkaar te houden. Hebben we garanties dat het straks goed doorgaat? Dan zeg ik: nee. Maar de kans dat het gaat lukken is nu wel een stuk groter.’