Ruilverkaveling ‘alledaags’ op natuur en milieu

Rond kabinetsformaties worden regelmatig beleidsterreinen ‘overgeheveld’ van het ene departement naar het andere. Onderzoeker Kristian Mennen van de Radboud Universiteit Nijmegen maakte voor Binnenlands Bestuur een reconstructie van de zwerftocht van ‘natuur’ en ‘milieu’.

Ruilverkaveling, zo noemt Mennen de herschikking van beleidsterreinen over verschillende eigenaren. Want de reden is vaak om op die manier een efficiëntere en meer logische bedrijfsvoering mogelijk te maken. De schijnbaar verwante beleidsterreinen ‘natuur’ en ‘milieu’ maakten in de loop van de tijd deel uit van een groot aantal ministeries, maar vielen opvallend genoeg nooit onder één en hetzelfde departement.

Binnenlandse Zaken
In het begin van de twintigste eeuw werd ‘natuur’ nog niet als apart beleidsterrein beschouwd. De bestaande natuurgerelateerde wetten, zoals de Vogelwet, Jachtwet of Boswet, hadden meestal raakvlakken met de landbouwsector. Ze vielen daarom onder verantwoordelijkheid van Binnenlandse Zaken, totdat Landbouw en Visserij in 1935 een apart departement werd.

Wederzijds vijandbeeld
Natuurbescherming viel formeel onder de minister van Binnenlandse Zaken c.q. Landbouw, maar het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (OKW) hechtte gaandeweg meer belang aan het thema, met name vanwege de unieke wetenschappelijke waarde van natuurgebieden. Dat leidde volgens Mennen soms tot rare situaties. ‘Beide departementen werden het in 1929 bijvoorbeeld niet eens over een ontwerp-natuurbeschermingswet en bereidden vervolgens maar twee concurrerende wetsontwerpen voor. Pas in 1946 werd een oplossing gevonden en werd de verantwoordelijkheid voor ‘natuur’ overgeheveld naar OKW.’

Organisatiecultuur
Twee decennia later werd het ‘ruilverkavelingsblok’ ‘cultuur en wetenschap’ opnieuw ingedeeld, waarbij OKW werd opgesplitst, en ‘natuurbescherming’ bij het nieuwe departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) werd gevoegd. De medewerkers van de nieuwe hoofddirectie Natuurbescherming en Openluchtrecreatie waren volgens Mennen een bonte mix van carrière-ambtenaren, jonge afgestudeerden uit Wageningen, vogelaars, botanici en bevlogen natuurbeschermers. ‘Hun profiel bepaalde jarenlang de interne ‘organisatiecultuur’ op het departement.’

‘Natuurbescherming’ en ‘landbouw’ kwamen regelmatig met elkaar in aanvaring over de inrichting van het landelijk gebied. Waar ‘landbouw’ ging voor schaalvergroting, mechanisatie en ruilverkaveling, trok CRM juist grote bedragen uit om ‘bedreigd natuurschoon’ aan te kopen. Een wederzijds vijandbeeld was het gevolg.

Extra ministersposten
De geschiedenis van de ‘ruilverkaveling’ van het beleidsterrein ‘milieu’ ziet er volgens Mennen weer totaal anders uit. ‘Dat heeft veel te maken met de maatschappelijke organisaties achter de respectievelijke lobby’s. De Nederlandse Vereniging tegen Water-, Bodem- en Luchtverontreiniging had maar weinig binding met de ‘traditionele’ natuurbeschermingsorganisaties, die van hun kant vonden dat ‘milieu’ niet tot hun kerntaak behoorde’, aldus de onderzoeker. Pas in 1972 kwam met de Stichting Natuur en Milieu de eerste officiële samenwerking tussen de twee ‘velden’ tot stand.

Mennen: ‘Rond de verkiezingen van 1971 stond het milieu meer in de belangstelling dan ooit tevoren. Mensen maakten zich steeds meer zorgen over de sterk toenemende lucht-, water- en bodemverontreiniging, over kernenergie, straling en giftige stoffen. ‘Milieu’ werd daarbij geframed als onderdeel van ‘volksgezondheid’ en niet geassocieerd met ‘natuur’. De expertise voor dergelijke problemen zat immers bij de Inspectie Milieuhygiëne. Toen er tijdens de moeizame formatie van het kabinet-Biesheuvel twee extra ministersposten ‘nodig’ waren, werd het nieuwe beleidsterrein ‘milieuhygiëne’ daarom met het perceel ‘volksgezondheid’ gecombineerd tot het nieuwe ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne (Vomil).’

Spanning binnenskamers
Een grootschalige ‘ruilverkaveling’ kwam er met het eerste kabinet-Lubbers in 1982. Milieuhygiëne werd losgemaakt van Volksgezondheid en toegevoegd aan het nieuwe ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). ‘Natuur’ werd overgeheveld van CRM (dat als zodanig werd opgeheven) naar Landbouw en Visserij. ‘Het idee achter de nieuwe indeling was om naast het aantal ministeries ook hun onderlinge ‘breukvlakken’ te verminderen. De spanningen tussen ‘landbouw’ en ‘natuurbescherming’, en tussen de beleidsterreinen Milieuhygiëne en Ruimtelijke Ordening, zouden voortaan binnenskamers kunnen worden opgelost’, zo achterhaalde Mennen.

Verschillende culturen
Gevolg: natuur- en milieuorganisaties in shock. De belangen van natuur en milieu stonden immers haaks op de ‘op de produktie gerichte doelstellingen’ van Landbouw. De ambtenaren bij Vomil en CRM sloten zich aan bij dat verzet. ‘Volgens hun collectief zelfbeeld verdedigden zij immers de ‘immateriële belangen’ van het Nederlandse volk tegen de ‘materiële belangen’ van onder andere de landbouwsector’, verhaalt Mennen. Bij het nieuwe ministerie van VROM werden de ‘verschillende culturen’ uit voorzorg apart gehouden, maar daarmee waren de spanningen niet weg.

De volgende grote herschikking vond plaats met het aantreden van het kabinet-Rutte I in 2010. Economische Zaken werd enorm uitgebreid en fuseerde met Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). ‘Milieu’ ging na de opdeling van het departement van VROM naar het fusieministerie van Infrastructuur en Milieu. In het kabinet-Rutte III (vanaf 2017) kwam er weer een aparte minister voor LNV. ‘Natuur’ en ‘milieu’ bleven echter gescheiden, terwijl ‘klimaat’ een plek kreeg onder de minister voor Economische Zaken en Klimaat.

Topambtenaren
Welke plek ‘natuur’ en ‘milieu’ na de kabinetsformatie van dit jaar zullen krijgen, is ongewis. Topambtenaren hebben al aangegeven niet zitten te wachten op departementale herindelingen. Volgens Mennen is het onwaarschijnlijk dat beide beleidsterreinen onder dezelfde minister zullen vallen. ‘Als ministers en ambtenaren maar niet in conflict raken over de juiste ‘kavelgrenzen’, kunnen hun overheidsdiensten prima samenwerken voor de uitdagingen van de toekomst’, aldus de historicus.

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 7 van deze week (inlog) 

(klik op de afbeelding voor een grotere weergave)