De (lokale) overheid heeft een massale inkoopkracht

De Nederlandse overheden hebben een massale inkoopkracht. In 2019 werd 15 procent van alle producten en diensten in Nederland door overheidsdiensten ingekocht. Dat was goed voor een uitgave van 86,6 miljard euro. Van dit bedrag kwam 45,9 miljard op het conto van lokale overheden.

Deze berekening uit een aanbestedingsmonitor van een paar jaar geleden, haalt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) graag aan in haar nieuwe rapport Goede Zaken, Naar een grotere maatschappelijke bijdrage van ondernemingen. Doel van dit rapport is om opnieuw scherp te krijgen hoe de verschillende overheden in ons land het bedrijfsleven kunnen prikkelen, verleiden, stimuleren of dwingen dat te doen wat goed is voor milieu, klimaat en mensen.

Drie adviezen

Wat de WRR in het kort adviseert. Eén: een ambitieus beprijzings- en normeringsbeleid. Twee: bedrijven zo min mogelijk uit de wind houden met subsidies en fiscale regelingen. Drie: een krachtiger en bewuster inkoop- en aanbestedingsbeleid. Bij dit laatste punt bepleit de WRR bovendien een nieuwe publiek-private investeringsbank, waarin de bestaande overheidsfondsen Invest-NL en het Nationaal Groeifonds samensmelten tot een betere versie van zichzelf. Institutionele beleggers als pensioenfondsen kunnen zich hierbij aansluiten.

Inspirerende voorbeelden uit het verleden kunnen het hart sneller doen kloppen, weten de WRR-onderzoekers. Als het gaat om beprijzen en normeren wil de adviesraad graag denken aan de tijd dat de zure regen, of het Waldsterben zoals het in Duitsland heette, de voorpagina's beheerste. Wat gebeurde er? In 1985 tekenden Europese landen het 's-protocol', met de verplichting zwaveldioxide-uitstoot met 30 procent te verminderen. Dit betekende dat de industrie installaties voor  rookgasontzwaveling moest aanschaffen, personenauto's driewegkatalysatoren kregen en gelode benzine eerst extra werd beprijsd en tot slot verboden.

Voorbeeldige opdrachtgever

De rijksoverheid betoont zich daarnaast in de ogen van de WRR-onderzoekers een voorbeeldig opdrachtgever met de windparken op zee. Met de Wet windenergie op zee nam Den Haag investeringsrisico's van marktpartijen weg: de overheid wijst geschikte kavels op de Noordzee aan, de RVO analyseert windsnelheden en wateromstandigheden en staatsbedrijf TenneT zorgt voor een aansluiting op het stroomnet. Sindsdien is subsidie voor wind op zee niet meer nodig.

Maar als het gaat om inkoopbeleid, zijn de ambities en de daaropvolgende monitoring matig, observeert de WRR. Ondanks dat er programma's zijn als Beter Aanbesteden, Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI), Innovatiegericht Inkopen en de Green Deal Circulair Inkopen. 'Vaak stellen overheden vooraf wel minimumeisen, maar komen ze daar in de contractfase niet of nauwelijks op terug.'

Regie en budget

'Het ontbreekt aan regie en aan budget voor lokale overheden om contracten goed te beheren', schrijven de onderzoekers. 'Het vraagt om adequate kennis binnen de overheid om de juiste opdrachten uit te zetten en de uitvoering daarvan door ondernemingen goed te volgen.' Natuurlijk gaat het ook dan om gebrek aan uitvoeringskracht. 'Vooral richting gemeenten en provincies is het belangrijk dat het Rijk stevige prioriteiten stelt en dat het lokale overheidsorganisaties in staat stelt om vervolgens zelf de regie te nemen op de contracten die ze in beheer hebben.'

Wat de WRR vaker zou willen zien, is dat overheden prijsvragen uitschrijven. Oostenrijk bijvoorbeeld heeft een Innovationsplattform, dat het Oostenrijkse ministerie van Klimaatbescherming gebruikte om ideeën binnen te halen voor een emissiearme oversteek over de Donau van dienstboten. Bij uitzondering deed de gemeente Almere in 2017 en 2022 ook zoiets: een recyclingmaatschappij won een prijsvraag en kreeg financiële steun voor de bouw van een betoncentrale.

De invloed van het bedrijfsleven

Duidelijk is dat een land de innoverende kracht van zijn bedrijfsleven nodig heeft. Maar de WRR waarschuwt wel voor een te grote invloed van vooral de grotere bedrijven op de overheid. Brancheorganisaties 'zijn niet zelden gericht op de belangen van de meest invloedrijke spelers', schrijven de onderzoekers. Keurmerken vanuit de sector kunnen 'zodanig zijn vormgegeven dat ze slechts beperkte veranderingen vereisen bij gevestigde ondernemingen.'

Omgevingsdiensten

En wat te denken van het lobby'en? Nederland loopt niet voorop in de regulering daarvan. De Gedragscode Integriteit Rijk is vrijblijvend en er is geen verplicht lobbyregister voor bewindspersonen en de ambtelijke top. In landen zo divers als Ierland, Litouwen en Polen bestaat er een on-Nederlands grote transparantie over de rol van lobbyisten in het wetgevingsproces. De WRR waarschuwt ook voor de kwetsbaarheid van de 29 omgevingsdiensten in Nederland, die onder meer de industrie moeten controleren. 'Bestuurders, toezichthouders en vertegenwoordigers van ondernemingen komen elkaar continu tegen en wisselen niet zelden van functie', schrijven de onderzoekers. 'Het is moeilijk afstand te bewaren in kleine gemeenschappen waarin “iemand vandaag toezicht moet houden op een bedrijf waar hij misschien morgen wil werken.”'