Vleesreclame weren? Gaat niet zomaar

Steeds meer gemeenten willen buitenreclames voor bijvoorbeeld vlees of vliegreizen verbieden. Maar kan dat zomaar en op grond waarvan? Binnenlands Bestuur betreedt een juridisch mijnenveld.

Worstelen

Reclame op bushokjes voor consumptie van vlees, kan dat nog nu er een stevige discussie woedt over CO2-uitstoot? Of lichtmasten die verre vliegreizen aanprijzen, tegen de achtergrond van klimaatverandering? Menig gemeente worstelt ermee. In Haarlem zijn vleesreclames taboe verklaard, Amsterdam ziet liever geen reclames voor fossiele brandstoffen en de gemeenteraad van Bloemendaal riep al op om reclames voor online gokken uit de openbare ruimte te weren.

APV

Juridisch is dat niet alleen complex, maar ook erg lastig, zegt Chantal van Mil, advocaat bestuurs- en handhavingsrecht bij advocatenkantoor Hekkelman. Bij de inrichting van de openbare ruimte hebben gemeenten te maken met het publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regime. De publiekrechtelijke weg: een reclameverordening via de APV of aparte beleidsregels voor reclame-uitingen. Privaatrechtelijk kunnen reclames worden gereguleerd via exploitatieovereenkomsten. ‘Je kunt als gemeente, mits je grondeigenaar bent, voorwaarden verbinden bij het aangaan van zo’n overeenkomst. Ben je geen grondeigenaar, dan kan je reclames alleen publiekrechtelijk reguleren, bijvoorbeeld via vergunningen. Eventueel kan een gemeente een beroep doen op welstandseisen, maar vaak is dat niet houdbaar.’

Ingewikkeld

Beleidsonderzoeker en jurist Laurent Staartjes liet al in een blog weten hoe ingewikkeld deze materie is. Want naast de APV gelden ook bestemmingsplannen, exploitatieovereenkomsten en het welstandsbeleid, en overal kunnen de andere zaken anders worden geregeld. Bovendien zijn binnen gemeentes diverse afdelingen (grondzaken, beheer, communicatie, handhaving) betrokken bij buitenreclames en die denken niet altijd hetzelfde over de toelaatbaarheid daarvan.

Doorkruisingsleer

Daar komt bij dat de twee juridische regimes ook nog eens te maken hebben met de ‘doorkruisingsleer’, een in de rechtspraak ontwikkeld concept dat gemeenten een verbod op buitenreclames eerst publiekrechtelijk moeten regelen, als daarmee hetzelfde resultaat kan worden behaald. Lukt dat niet, dan kan alsnog de privaatrechtelijke kaart worden getrokken.

Legaal

En om de complexiteit te verhogen: er bestaat op sommige terreinen al nationale wetgeving over reclame-uitingen. Van Mil: ‘Gokken valt onder de Wet op de kansspelen. Er is wetgeving met een verbod op ongerichte reclame voor online kansspelen in de maak. Maar vleesreclames verbieden? Het is een legaal product en het is je eigen keuze of je vlees eet of niet. Het verbieden ervan zou onder zeer beperkte omstandigheden mogelijk kunnen zijn, maar het wordt lastig.’

Reguleren

Advocaat omgevingsrecht Anita Nijboer, verbonden aan SIX advocaten, trekt een parallel met de discussie over ongezonde producten. Steeds meer gemeenten wilden roken in de openbare ruimte verbieden, zoals op het strand of in de buurt van scholen. Nijboer werkte mee aan een onderzoek van de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit over het verbieden van snackbars. ‘Gemeenten hebben de bevoegdheid regels te stellen over de gemeentelijke huishouding. Maar dat is heel breed. Openbare ruimte, fysieke leefomgeving, veiligheid, gezondheid – dat alles kan er onder vallen. Onder de Omgevingswet mag je daarover regels stellen in een omgevingsplan. Je kunt dus in principe reclameborden in de openbare ruimte reguleren.’

Verkeersveiligheid

Er is wel een belangrijke restrictie: gemeenten mogen geen regels stellen over onderwerpen waarover een hogere wetgever bij uitsluiting bevoegd is, en gemeentelijke regels mogen niet in strijd zijn met hogere regelgeving. Gemeenten kunnen best iets doen aan reclame, zegt Nijboer, zo kunnen ze welstandsvereisten vastleggen. ‘In de APV kunnen verder regels staan over hinderlijke reclame. Een reclamebord mag niet staan waar de verkeersveiligheid in gevaar wordt gebracht.’

Totaalverbod

Ook Nijboer wijst erop dat er al specifieke wetten zijn die regelen waarvoor wel of geen reclame mag worden gemaakt. In de Tabakswet staat dat geen reclame voor tabak mag worden gemaakt, in de Alcoholwet (vroeger de Drank- en Horecawet) staat op welke manier en welke tijdstippen reclame mag worden gemaakt voor drank, in de Wet op de kansspelen hoe reclame mag worden gemaakt voor online gokken. ‘Een gemeente mag deze verboden niet verder oprekken. Wel kan een gemeente zeggen: bij ons helemáál geen reclame-uitingen meer, of alleen op bepaalde plekken. De grondslag voor zo’n verbod is dan de welstand. Het centrum wordt er niet fraaier op met al die reclameborden. Zo’n totaalverbod gaat heel ver, maar is juridisch wel te regelen.’

Lobbyen

Een dergelijk verbod gaat echter niet over de inhoud van de reclame. Willen gemeenten daarover zeggenschap, dan moeten ze lobbyen bij het rijk, aldus Nijboer. ‘We hebben op die manier tabaksreclame verboden, waarom niet reclame voor vleesconsumptie, vliegreizen of andere ongezonde zaken?’ Inmiddels is de wetgever, juist door dit soort verzoeken, bezig de Omgevingswet aan te passen om gemeenten de mogelijkheid te geven snackbars in openbare ruimte aan banden te leggen. ‘Dit nationaal regelen zie ik als de enige mogelijkheid. Gaan gemeenten buitenreclame verbieden op grond van de inhoud, dan verliezen ze dat bij de rechter.’

Lees het hele artikel over vleesreclames deze week in BB05 (inlog).