Komen we ooit van het afwijken af?

Het omgevingsplan wordt gezien als uitvoeringsinstrument en niet als sturingsinstrument. Daardoor verandert het juridische werk. Mijn vorige column hierover riep wisselende reacties op. Ik zou bijvoorbeeld ten onrechte denken dat een bestemmingsplan de rechtszekerheid biedt dat er in de omgeving niets zal veranderen.

Voor de duidelijkheid: ik denk dat niet. Mijn punt was dat mensen, die geen professional zijn, zekerheid zoeken en denken te vinden in de regels van een bestemmingsplan. Als dan blijkt dat er ‘gewoon’ van een bestemmingsplan kan worden afgeweken, ontstaat onbegrip, frustratie en wantrouwen richting de overheid.

Tegen een besluit kun je bezwaar maken. Op een aanvraag of ontwerpbesluit kun je zienswijzen indienen. Daarna kun je tegen het besluit in beroep. Voor een jurist is dat gesneden koek en voldoende rechtszekerheid. Voor iemand die dacht dat hij wist waar hij aan toe was, is het een bron van frustratie. Zie een genomen besluit maar eens veranderd of van de baan te krijgen. Dan moet je van goede huize komen en iets heel fundamenteels aanvoeren. Wantrouwen richting de overheid neem je dus met de rechtszekerheid van procedures niet weg. Integendeel: het kan het wantrouwen ook vergroten.

In de stukken bij de Omgevingsregeling las ik dat zowel zienswijzen als bezwaar een vorm van participatie zijn. Bedoeld om mensen in staat te stellen te reageren voordat iets definitief is en om de overheid de kans te geven het besluit bij te stellen of er vanaf te zien. Dat is de theorie. In de praktijk worden zienswijzen en bezwaren vaak vooral juridisch getoetst. Het besluit op bezwaar is vaak geen ‘volledige heroverweging’. Bezwaarschriftencommissies hebben meestal niet de opdracht om ook naar het beleid te kijken met het oog op de vraag of wel het beste besluit is genomen. Dat doet het bestuursorgaan zelf.

Toch volstaat het besluit op bezwaar nogal eens met een verwijzing naar het (juridische) advies. De praktijk houdt dan geen participatie in. De houding ten opzichte van zienswijzen en bezwaren is dus van meet af aan ‘nee, tenzij’. Bijgevolg komt de vraag of de afwijking het beste besluit is nauwelijks aan de orde. Vaak wordt dit gerechtvaardigd met: ‘wij staan open voor initiatieven: wij zijn een faciliterende gemeente.’

Bij deze - juridische - aanpak van wat bedoeld was als participatie moet je het als participant direct al opnemen tegen professionals: ontwikkelaars, overheden, adviesbureaus en juristen. Een vaag begrip als ‘goede ruimtelijke ordening’ geeft weinig richting en je krijgt al snel jurisprudentie tegengeworpen. In beroep gaat de rechter niet op de stoel van de bestuurder zitten. Je eigen - kostbare - tegenonderzoek, kan de rechter opzij leggen als het onderzoek van de overheid/initiatiefnemer volgens een gebruikelijke methode en door een expert tot stand is gekomen. En daar sta je dan met je argumenten en emoties.

Een bestemmingsplan biedt dus rechtszekerheid als er ruimtelijk niets verandert. Een afwijkingsprocedure biedt procedurele rechtszekerheid als er wel iets verandert, maar dit geeft mensen geen zekerheid en voelt niet als rechtvaardig. Niet voor niets regent het bij de Nationale Ombudsman klachten over ruimtelijke ordeningskwesties.

Daarom zet de Omgevingswet in op een vroeger en ander participatieproces bij de voorbereiding van besluiten, namelijk voordat het juridisch wordt en voordat een keuze is gemaakt. Naarmate de aanpak bij zienswijzen en bezwaar minder participatie en meer een juridische toetsingsprocedure vooraf is, is vroege participatie belangrijker om het vertrouwen van burgers in de overheid te behouden of te hervinden.

De scepsis bij juridische professionals over de Omgevingswet is groot. Iemand reageerde bijvoorbeeld dat ‘de indrukwekkende lijsten met afwijkingen niet zullen verdwijnen, omdat er in de omgevingsvisie en het omgevingsplan weer als vanouds hoogdravende doelen zullen staan en er misschien wel leuke programma’s komen, maar in de praktijk op locatieniveau van zowel visie als het plan zal worden afgeweken. De beleidscyclus zal- net als nu - inhouden ‘doel niet gehaald: over 4 jaar kijken we nog eens.’ Het ‘milieuoprekkingsrecht’ gaat niet veranderen, omdat zaken meer op gemeenteniveau dan landelijk zullen worden geregeld.’

Ik denk ook dat het afwijken op concreet, lokaal niveau nodig blijft, ongeacht welke wet we hebben. Waar het om gaat is hóe we dat doen. Krijgen de sceptici gelijk of gaan we veranderen?

De wettekst schrijft niet voor hoe afwijkingsprocedures moeten verlopen. Dat kan een stuk minder juridisch en dat is nodig voor het vertrouwen van mensen in de overheid. Misschien moet de jurist alleen aan de voorkant worden ingeschakeld om het kader aan te geven en helemaal aan de achterkant in de beroepsfase. Daar tussenin kan het best een tandje minder juridisch. Daarnaast zou faciliteren ook betekenis moeten hebben voor mensen die zienswijzen indienen of bezwaar maken. Maar dat kan een wettekst niet afdwingen.

Trees van der Schoot
Lees hier meer columns van Trees van der Schoot