Risico op personeelstekort gemeenten onvoldoende onderkend in begroting

Al geruime tijd wordt onderkend dat gemeenten in de nabije toekomst wellicht te maken zullen krijgen met een lastig bedrijfsvoeringsvraagstuk, namelijk een tekort aan personeel. Veel gemeenteambtenaren gaan komende jaren met pensioen. Vanwege de krappe arbeidsmarkt zal het lastig zijn om voldoende nieuwe medewerkers aan te trekken. De vraag is echter in hoeverre gemeenten zelf over dit risico rapporteren in hun verantwoordingsstukken?

Dat gemeenten risico lopen onvoldoende personeel in dienst te hebben, blijkt onder meer uit cijfers die het A&O fonds rapporteert in haar jaarlijkse personeelsmonitor. In de meest recente versie daarvan (uit mei 2020) geven zij aan dat meer dan een derde (34%) van de medewerkers bij gemeenten 55 jaar of ouder is. Dit is meer dan het landelijke gemiddelde (21%). Illustratief zijn ook de cijfers die de Kennisbank Openbaar Bestuur publiceert. Hieruit (zie figuur 1) komt naar voren dat de modus, dat wil zeggen de leeftijd die het vaakste voorkomt, is verschoven van 49 jaar in 2010 naar 57 jaar in 2018. Ook is te zien dat steeds meer medewerkers in de 60+ categorie vallen.

Dat gemeenten mogelijk te maken krijgen met een personeelsprobleem blijkt ook uit het uitstroomcijfer: deze is gestegen van 6,2% uitstroom in 2015 naar 8,2% in 2019. Dat heeft voor een belangrijk deel met pensionering te maken, maar ook zien we dat veel medewerkers gemeenten vroegtijdig verlaten.

In de achterliggende periode is de groep medewerkers in de leeftijd van 35-55 jaar het sterkst teruggelopen. Dat is de groep ambtenaren met veel kennis en ervaring. Bedroeg het percentage vrijwillig ontslag (bijvoorbeeld vanwege betere arbeidsvoorwaarden elders) nog 30% in 2015, deze was 49% in 2019. Kortom, gemeenten weten lang niet al het personeel te behouden. Dat betekent dat gemeenten voor een grote uitdaging staan om deze vakkennis de komende jaren vast te houden.

Figuur 1: ontwikkeling personeelsbestand gemeenten

Rapporteren

Nu blijkt dat gemeenten mogelijk te maken krijgen met een aanzienlijk risico op het optreden van een personeelstekort door personeelsuitstroom, zou er verwacht mogen worden dat ze hierover rapporteren in hun verantwoordingsdocumenten, dat wil zeggen in de begroting en de jaarrekening. Voorshands zijn er naar onze mening twee voordehandliggende plekken daarvoor: de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing alsmede de paragraaf Bedrijfsvoering. In eerstgenoemde paragraaf dienen gemeenten (onder meer) een inventarisatie te verschaffen van de belangrijkste risico’s die zij lopen en het beleid hieromtrent, de laatstgenoemde paragraaf geeft inzicht in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering.

Wij hebben onderzocht in welke mate gemeenten rapporteren over het risico op personeelstekort als gevolg van de uitstroom van personeel. Voor ons onderzoek hebben wij de gemeenten ingedeeld in vier grootteklassen: gemeenten met minder dan 20.000 inwoners, 20.000 tot 50.000 inwoners, 50.000 tot 100.000 inwoners, en meer dan 100.000 inwoners. Binnen iedere grootteklasse zijn willekeurig 20 gemeenten geselecteerd en is de meest recente begroting (over 2020) geanalyseerd.

Mate van rapporteren

Uit de analyse blijkt dat slechts 18 van de 80 gemeenten (22,5%) het risico op personeelstekort door uitstroom noemen in de begroting voor 2020 (zie figuur 2). Twaalf daarvan rapporteren over dit risico in de paragraaf Bedrijfsvoering, vijf doen dit in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing. Eén gemeente heeft het risico in beide paragrafen benoemd.

Figuur 2: rapporteren risico personeelstekort

Als we vervolgens kijken naar verschillen tussen gemeenten, dan zien we dat grotere gemeenten aanzienlijk vaker over mogelijke personeelstekorten rapporteren dan kleine gemeenten (zie figuur 3). Zo benoemt 30% van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners dit risico, terwijl dit percentage op 10% ligt bij de groep kleinste gemeenten (minder dan 20.000 inwoners).

Figuur 3: samenhang grootte en mate van rapporteren

Wijze van rapporteren

Nadat we hebben geanalyseerd of gemeenten überhaupt rapporteren over mogelijke personeelstekorten, hebben we gekeken hoe de gemeenten die dat wel doen daarover verslag doen. We hebben in onze analyse daarbij specifiek gekeken naar drie elementen:

1. Maken ze het risico ook kwantitatief, dat wil zeggen worden er ondersteunende cijfers gehanteerd (zoals het aantal medewerkers dat de komende 10 jaar met pensioen gaat)?
2. Worden er maatregelen genoemd, dat wil zeggen wordt er aangegeven hoe de uitstroom opgevangen wordt?
3. Wordt het risico geïnternaliseerd, dat wil zeggen wordt de (mogelijke) rol van de gemeente aangegeven?

Uit figuur 4 blijkt dat de ruime meerderheid van de gemeenten het risico niet kwantitatief maakt in hun begroting. Het benoemen van maatregelen om de uitstroom te ondervangen, wordt door 11 van de 18 gemeenten (61%) gedaan. Daarnaast heeft 78% (14 gemeenten) het probleem geïnternaliseerd.

Figuur 4: wijze van rapporteren

Woorden en duidingen

Als laatste onderdeel van onze analyse hebben we gekeken welke woorden en duidingen door de gemeenten gebruikt worden. Hierbij valt op dat ze daarvoor veelal woorden als ‘vergrijzing’, ‘natuurlijk verloop’ en ‘pensioenuitstroom’ gebruiken. Daarnaast wordt geregeld aangegeven dat het lastig is om personeel te behouden, omdat er ook van buitenaf steeds harder aan hun personeel getrokken wordt. Hierdoor ontstaat er krapte in het personeelsbestand.

'We ontwikkelen een arbeidsmarktcommunicatie om voorbereid te zijn op de pensioenuitstroom: 200 collega’s de komende 10 jaar'

De betreffende gemeenten zien in dat de uitstroom van het personeel in de organisatie veelal te maken heeft met de stijging van de gemiddelde leeftijd van het personeel. De gemeenten die rapporteren over het risico op personeelstekort geven daarnaast geregeld aan op de lange termijn bezig te zijn met het overdragen van kennis naar de jongere collega’s. 

''Ook de voorziene uitstroom van pensioengerechtigden is op deze manier in beeld, waardoor vroegtijdig kan worden geanticipeerd op de overdracht van kennis van oudere naar jongere collega's'

Daarnaast is er ook oog voor de, over het algemeen, krapper en grijzer wordende arbeidsmarkt. Gemeenten hebben moeite met het aantrekken van hoger opgeleid personeel, hebben last van een leger wordende ‘vijver’ en hebben moeite om balans te houden in de leeftijdsopbouw van het personeelsbestand.

'En daar ligt een grote uitdaging! Want net zoals iedere andere werkgever vist de gemeente Terschelling in een vijver die door de vergrijzing steeds leger wordt. Gekwalificeerd personeel werven en behouden, waarbij huisvesting een heikel punt is, is een flinke opgave'

Conclusie

Hoewel vrij breed onderkend wordt dat gemeenten een mogelijk risico lopen onvoldoende personeel in dienst te zullen hebben in de toekomst om de diverse activiteiten te kunnen ontplooien, rapporteert nog geen een op de vier gemeenten (22,5%) hierover in de daarvoor voordehandliggende onderdelen van de begroting.

Het is daarbij niet alleen opmerkelijk dat ze dit risico niet noemen, daarnaast zijn juist deze onderdelen (de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing alsmede de paragraaf Bedrijfsvoering) erop gericht om over dit soort zaken te rapporteren. Het is ons niet duidelijk waarom dit in de praktijk nauwelijks gebeurt.

In dit artikel hebben we daarnaast laten zien dat er verbeterpotentieel is inzake het kwantitatiever maken van de risico’s, het aangeven van mogelijke maatregelen die genomen kunnen worden en het meer internaliseren van de risico’s. Wij hopen dat dit artikel een bijdrage kan leveren aan een adequaat HR-beleid bij gemeenten door risico’s inzake personeel meer te onderkennen en daarover met elkaar het gesprek aan te gaan.

Door: Daphne Postma, Luuk van de Ven, Tjerk Budding en Erwin Ormel