Expliciete overheidsgaranties en de rente op leningen voor lagere overheden

Onlangs promoveerde Bernard van Ommeren aan de RUG met het proefschrift 'expliciete overheidsgaranties en de rente die lagere overheden op leningen betalen'. Het onderzoek richt zich op het unieke Nederlandse systeem waarbij lagere overheden (gemeenten) geld kunnen lenen met een expliciete overheidsgarantie, over de periode 1997-2013.

Banken zijn hierdoor vooraf verzekerd dat ze hun geld terugkrijgen en hoeven geen risico-opslagen te berekenen. Gemeenten kunnen hierdoor goedkoop lenen - dit is uniek. Door de dynamiek van wet- en regelgeving en eisen van de toezichthouder ten opzichte van die in de onderzoeksperiode, is de huidige situatie (2019) volkomen gewijzigd.

Waarom is dit uniek?
Landen in Europa zijn volledig vrij in het bepalen van procedures en protocollen over hoe lagere overheden worden gefinancierd. Doorgaans gebeurt dit met bankleningen. Ook hebben de meeste landen maatregelen getroffen om faillissementen te voorkomen. Dit doen ze onder meer met toezicht houden door een hogere bestuurslaag; het stellen van regels met betrekking tot een sluitende begroting en maatregelen om schulden laag te houden. Hier is Nederland niet uniek in. Het uitspreken van een faillissement van een lagere overheid gaat gepaard met economische, sociale en politieke schade en de uitwerking van een dergelijk faillissement is onduidelijk.

De financiële hulp in Nederland is onvoorwaardelijk en wordt vooraf zeker gesteld (expliciete garantie)

Ook bieden centrale overheden allerlei vormen van hulp aan mocht een lagere overheid in financiële problemen komen. Deze hulp is voorwaardelijk en wordt mogelijk achteraf toegekend. En dit maakt Nederland uniek. De financiële hulp in Nederland is onvoorwaardelijk en wordt vooraf zeker gesteld (expliciete garantie). Hierdoor hebben lagere overheden allemaal toegang tot leningen, tegen minimale tarieven en inspanning, waarbij er eveneens een gelijk speelveld wordt gecreëerd tussen de verschillende lagere overheden.

De expliciete overheidsgaranties ten behoeve van lagere overheden die in dit onderzoek aan de orde zijn, zijn:

• die waarbij de gehele financiële positie geborgd is door wet- en regelgeving (waaronder artikel 12)
• de gemeentegarantie
• het waarborgfonds sociale woningbouw

Deze unieke setting heeft geleid tot drie empirische onderzoeken met ieder hun eigen wetenschappelijke relevantie en eigen conclusies. Alle onderzoeken maken gebruik van daadwerkelijk afgesloten leningen (18.000 totaal) met de hierbij horende vastgestelde rente.

Wat is er onderzocht?

1. Wat is de invloed van deze garanties op de te betalen rente door lagere overheden?
2. Als gevolg van de decentralisatietendens, bijvoorbeeld die in het sociale domein, zoeken gemeenten naar oplossingen om doelmatiger taken uit te voeren door onder meer herindeling of samenwerkingsverbanden aan te gaan. Het is onduidelijk wat het effect hiervan is op doelmatigheid. Het tweede onderzoek vergelijkt de doelmatigheid van deze keus op een unieke manier, namelijk door de rente die ze op leningen betalen als maatstaf te gebruiken.
3. Het derde onderzoek is een beetje afwijkend. Het merendeel van de leningen die door gemeenten worden afgesloten hebben een uitgestelde storting, dat wil zeggen dat de lening eerder wordt afgesloten dan het geld gestort. Hier wordt onderzocht of er een optimaal instapmoment bestaat om een lening af te sluiten. Heb je bijvoorbeeld een maand de tijd om een lening af te sluiten en de rente schommelt heen en weer; heeft het dan zin om even te wachten tot de rente wat lager staat?

Naast deze drie onderzoeken zijn er twee beschrijvende hoofdstukken:

• het eerste hoofdstuk beschrijft de context van wet- en regelgeving die mede bepalend is om de financiële positie van gemeenten te borgen.
• het tweede hoofdstuk beschrijft een aantal praktische elementen van hoe gemeenten geld lenen. Zoals 'hoe komt de te betalen rente tot stand', 'hoe werkt deze oligopolistische markt', en 'wat is het belang van een sluitende begroting zoals dat bij ons is geregeld'.

Conclusies
Conclusies uit het eerste onderzoek is dat de garanties de rente met circa 75 basispunten weten te verlagen. Dit is winst, omdat er meer financiële ruimte bestaat om maatschappelijke voorzieningen te financieren. Nu staat het afgeven van dergelijke garanties in een negatief daglicht. Zo'n garantie zou leiden tot 'moral hazard' en misbruik. Door het gemak waarmee geld kan worden aangetrokken zullen de risico’s navenant toenemen, is de gedachte.

Overheidsgaranties weten de te betalen rente door lagere overheden met 75 basispunten te verlagen; dit is winst die meer financiële ruimte biedt om maatschappelijke voorzieningen te financieren

In het verleden zijn deze garanties houdbaar gebleken (meer opbrengsten dan kosten), maar dit zegt weinig over de toekomst. Hierbij maakt het soort garantie niet uit, dat wil zeggen dat een woningcorporatie met een borg van het WSW net zo goedkoop leent als een gemeente die gedekt wordt door artikel 12. De kosten die mogelijk gepaard gaan met het aanspreken van de borg vertalen zich niet terug in een hogere rente.

We concluderen dat het afgeven van een expliciete garantie niet per se onwenselijk is en kan bijdragen aan meer financiële ruimte voor maatschappelijke voorzieningen.

Het proefschrift komt niet met aanbevelingen. Om alsnog tot aanbevelingen te komen, kunnen we een aantal recente ontwikkelingen onderscheiden:

• gemeenten weten steeds vaker (duurzame) ontwikkelingen off balance, met gemeentegaranties, te financieren
• de afruil van risico en (maatschappelijk) rendement is bij het afgeven van garanties door gemeenten niet helder/afwezig
• het aanspreken van een borg/garantieverstrekker kost steeds meer energie

Vanuit deze context lijkt het zowel voor de garantverstrekker als de geldverstrekker raadzaam om meer expertise in te zetten als het gaat om de afruil van risico en rendement. Misschien dat het opzetten van expertiseteams hieraan kan bijdragen.

Herindelende gemeenten opereren doelmatiger
Het tweede onderzoek vindt steun voor de zienswijze dat herindelende gemeenten doelmatiger opereren dan gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Als we doorgaan met het herindelen en het verleden extrapoleren naar de toekomst dan hebben we in 2050 nog maar 1 gemeente over. Dit lijkt een onwenselijke toekomst en vraagt om een herbezinning van de inrichting van het openbaar bestuur, het rijk, de provincie en de gemeenten.

Het proefschrift komt niet met aanbevelingen, maar er valt mogelijk maatschappelijke en doelmatigheidswinst te behalen door combinate van de voordelen van herindelende gemeenten en gemeentelijke samenwerkingsverbanden en het achterwege laten van de nadelen, bijvoorbeeld door het invoeren van regio’s met een democratisch mandaat.

Optimaal instapmoment
Het derde onderzoek onderzoekt een aantal strategieën om een optimaal instapmoment te bepalen als je een maand de tijd hebt om een lening af te sluiten. De strategieën zijn allen gebaseerd op feitelijke renteontwikkelingen. We zien dat sommige strategieën beter scoren dan andere, maar de rente is te onvoorspelbaar (te bewegelijk), om hier succesvol mee te acteren.

Binnen een tijdsbestek van een maand lijken organisatorische en gedragsmatige redenen voldoende om een instapmoment te bepalen. Wie echter gebruik wil maken van de strategie die het best heeft gescoord in het onderzoek maakt gebruik van de 'secretaresse-strategie'. Hierbij wordt eerst een wachtrij gevormd tot n/e, (waarbij n het aantal rentedagen is en e het grondtal van de natuurlijke logaritme, 2.7) waarbij de beste rente in deze wachtrij de referentierente is, waarna bij de eerstvolgende beste rente wordt afgesloten. Mocht deze zich niet voordoen dan wordt de lening op het laatste moment afgesloten.

Het uitgevoerde onderzoek zou aan kracht kunnen winnen door verdere data-uitbreiding. Het huidig onderzoek is uitsluitend gebaseerd op de database van BNG Bank.