Doelenanalyse: beleidsindicatoren die ertoe doen

In B&G van maart 2020 stond een interessant artikel over de verplichte beleidsindicatoren, waarin wordt gepleit voor een herbezinning over welke indicatoren wel, en welke niet relevant zijn.

De auteurs in dat artikel geven de noodzaak aan om naast de verplichte indicatoren, ook eigen indicatoren te ontwikkelen en daar de tijd voor te nemen. Doel is om te komen tot een eigen set indicatoren die een toegevoegde waarde hebben en daarmee de maatschappelijke en bestuurlijke agenda weerspiegelen. Daarmee kunnen de door de gemeente zelf ontwikkelde indicatoren de verplichte indicatoren aanvullen.

Kracht zit 'm in de relevante onderwerpen

In dit artikel wil ik aangeven dat de kracht van de verplichte beleidsindicatoren vooral terugkomt in de onderwerpen en thema's die er voor de raad, het college en de organisatie toe doen.

Indicatoren vormen geen doel op zich maar zijn altijd een afgeleide van de onderwerpen die bestuurlijk belangrijk zijn

Dan kan het gaan om inzicht in de voortgang van gedecentraliseerde taken zoals in het sociaal domein, de Omgevingswet en in toenemende mate de beleids- en financiële effecten van de coronacrisis. Corona grijpt diep in de hele samenleving, het is dus vanzelfsprekend dat zichtbaar wordt wat de maatschappelijke effecten van bezuinigingen zijn in situaties van eventuele nieuwe financiële ombuigingen als gevolg van deze pandemie. Een eigen beperkte set indicatoren kan hierbij dit inzicht verschaffen. Ook kan zeer zeker de regionale energiestrategie genoemd worden omdat de gemeenten nu in de fase zitten van het maken van concept-strategieën.

Daarmee ontwikkelt de beleidsbegroting zicht tot een levend document om als raadslid mee te kunnen sturen. De basis voor het ontwikkelen van indicatoren zijn de bestuurlijke afspraken, zoals neergelegd in coalitieakkoorden, raadsprogramma's en raadsbeleidskaders. Leidende vragen hierbij zijn: waar willen de raad en het college op sturen? Hoe kan de beleidsbegroting verrijkt worden met stuurinformatie over resultaten en effecten? Wat is relevante raadsinformatie en zijn streefwaarden bij indicatoren gewenst? Aan welke beleidsknoppen kunnen raadsleden draaien?

In het coronatijdperk gaat het om focus op de beleidsterreinen die er echt toe doen

Dit artikel richt zich dus op de vraag hoe te komen tot een selectie van beleidsterreinen. Daarbij is ook van evident belang het onderscheid in wettelijke en niet-wettelijke taken.

Focus op beleidsthema's

Om te komen tot een gerichte set beleidsindicatoren, ben ik van mening dat een eigen beperkte set indicatoren van waarde is, maximaal 2 tot 3 per programma. Het is van belang dat de raad, het college en de organisatie met elkaar het gesprek aangaan over de bestuurlijke en maatschappelijke thema's die ertoe doen.

Aan de hand van stellingen kan het gesprek gevoerd worden. Veel gemeenten starten een dergelijk gesprek in de eerste helft van de nieuwe collegeperiode. Immers elk college en raad hebben eigen informatiewensen en kan leiden tot een herordening van beleidsdoelen, dan wel bijstelling van bestaande doelenbomen.

Soms is een coalitieakkoord aangegeven om met de nieuwe raad en het college te komen tot een nieuwe set aan beleidsindicatoren. In de begroting 2020 van de provincie Flevoland is aangegeven dat een proces is doorlopen met de statenleden om te komen tot uitgangspunten voor de indicatoren.

Een belangrijke voorwaarde is bijvoorbeeld dat de raad beter in de controlerende rol geplaatst wordt. Een andere voorwaarde is dat informatie voor een indicator relatief gemakkelijk en tegen lage kosten te ontsluiten is. De begroting 2020 van Flevoland bevat een interessante mix van de wettelijke en eigen gekozen indicatoren. Ook worden de indicatoren in meerjarige streefwaarden benoemd, bijvoorbeeld 'Percentage groeiende vestigingen Flevoland'. Hiermee wordt ambitieniveau getoond.

Bestuurlijk gesprek

Het bestuurlijke gesprek over de gewenste indicatoren kan aan de hand van de volgende stellingen gevoerd worden. De gemeente Wageningen, zie het raadsinformatiesysteem, heeft een start gemaakt met het verder ontwikkelen van indicatoren. Eén van de stellingen luidde:

'Discussies over maatschappelijke effecten voert de raad bij de beleidsnota's en brengt moties in om doelen aan te scherpen of te verzachten. Daarbij zijn indicatoren belangrijk om alternatieven tegen elkaar af te wegen.'

Het is van belang om bij de ontwikkeling van raadsbeleidskaders ook waar mogelijk de meetindicatoren op te nemen. Ze vormen als het ware het contract tussen de raad en het college. Het is dus zaak dat de raad werk maakt en aangeeft wat verwacht wordt van de informatievoorziening. Dus het krijgen van inzicht in een top 5 van beleidsthema's die ertoe doen.

Hieronder ter illustratie enkele voorbeelden en indicatoren

Concretisering kan vorm krijgen bij een Omgevingsvisie met de indicator 'Wijze en intensiteit van inwonerparticipatie bij plannen: differentiatie tussen gebieden en opgaves'. Of bij een woonvisie, denk bijvoorbeeld aan de indicator 'verhouding koop - huurwoningen per project'. Ook kan gedacht worden aan een veiligheidsplan met concrete doelstellingen op het gebied van het veiligheidsbeleid. Denk aan de indicator 'Percentage inwoners dat zich veilig voelt'.

Tevens: de regionale energiestrategie met noodzakelijk inzicht in 'Percentage aandeel duurzame energie in totale energieverbruik' en 'het verbruik hernieuwbare energie per toepassing'. Gemeenten kunnen hierbij het ambitieniveau benoemen. Zo heeft de gemeente Ede in de begroting 2020 als 'percentage hernieuwbare energie' een streefwaarde van 20 procent in 2020 opgenomen.

En dan het onderwerp corona. Recentelijk heeft het Brabantse onderzoeksbureau

Het PON in opdracht van de provincie Noord-Brabant een onderzoek gedaan hoe Brabanders de coronamaatregelen heeft ervaren. Het bureau heeft de 'Mate waarin de naleving van de 1,5 meter afstand van elkaar gehouden wordt, wordt nageleefd' gemeten. Dit is een interessant cijfer voor bijvoorbeeld een raadsinformatiebrief inzake voortgang corona.

De beleidsbegroting biedt niet altijd voldoende handvatten voor resultaat- en effectsturing omdat wij niet in staat zijn om effecten te meten

Bestaande bronnen

De meting van maatschappelijke effecten hoeft niet altijd in eigen huis te vinden. Zoek naar bestaande indicatoren, er is meer namelijk dan jezelf denkt. Tap af van beschikbare informatiebronnen. Maak ook gebruik van datasturing en bestaande databronnen. Dat kan bijvoorbeeld door het combineren van externe en interne informatiebronnen.

Het CBS Statline ontsluit in toenemende mate informatie over het gebruik van gemeentelijke voorzieningen sociaal domein op wijkniveau. Het is hierbij wel van belang de gegevens te duiden en te analyseren. Ook beschikken allerlei belangenverenigingen zoals de Fietsersbond over gemeentelijke gegevens. De regionale monitors van gemeenschappelijke regelingen zoals de GGD bevatten waardevolle informatie over de 'Waardering persoonlijke gezondheid'.

Uit een eigen digitale rondgang van beleidsbegrotingen blijkt dat gemeenten eigen indicatoren toevoegen, dat kunnen harde indicatoren over bijvoorbeeld de ontwikkeling van werkgelegenheid zijn. Daarnaast cijfers over tevredenheid, bijvoorbeeld gebaseerd op de burgerpeiling van Waar Staat Je Gemeente.

De gemeente Gorinchem gebruikt de cijfers vanuit de burgerpeiling om een aantal niet-verplichte indicatoren te onderbouwen. Een optimale mix van kwantitatieve (harde cijfers) en kwalitatieve informatie (waarderingscijfers) geeft vaak een realistisch beeld van de werkelijkheid. Het is dus raadzaam via internet en interne documentatiesystemen na te gaan welke data al beschikbaar is. Er zijn meer databronnen dan je in eerste instantie denkt.

Bepaal een top 5 van beleidsprogramma's en eigen indicatoren die bestuurlijk belangrijk zijn. Benoem daarbij ook de streefwaarden

Grip op effect

-	Zo wordt richting de raad ook aangegeven welke beleidsthema's er echt toe doen.
-	Stel per raadsperiode de programma-indeling en meetindicatoren vast. Leg deze afspraak vast in de financiële verordening artikel 212 Gemeentewet.
-	Benoem als raad maatschappelijke effecten in raadsbeleidskaders. Als deze niet zijn opgenomen, vraag daarom desnoods via een amendement. Van belang is dus om alleen indicatoren te kiezen die significant bijdragen aan de mate van realisatie van het beleidsdoel. Vervolgens worden deze beleidsdoelen een op een overgenomen in de beleidsbegroting.
-	Maak vooral ook gebruik van het onderdeel 'Impact coronacrisis op uw gemeente' op Waar Staat Je Gemeente. Het betreft een dynamische database waarin inmiddels ook cijfers op staan van de impact van de coronacrisis op gemeenten. Dit dashboard is nog volop in ontwikkeling.

Van belang is ook het betrekken van beleidsevaluaties waar een beleidsthema met diepgang onderzocht wordt. Gedegen onderzoek is echt goed mogelijk als het te evalueren beleid concreet benoemd is. Onderzoek draagt bij aan inzicht in de mate waarin gemeenten doelen bereiken.

Blijf als raad betrokken bij het doorontwikkelproces stuurinformatie beleidsbegroting

Het politieke debat is bedoeld om richting te geven aan een politieke overtuiging. Dan hoeft niet altijd in overeenstemming te zijn met hetgeen volgens indicatoren het beste is. Immers in de raadszaal vindt een belangenafweging plaats op basis van politieke achtergronden en overtuigingen. Deze laatste opmerking maakte ik in mijn rol als raadslid. Zie ook het B&G artikel Raadsgerichte planning en control 2.0 (maart 2018), waarin ingegaan is op diverse aspecten inzake raadsgerichte planning en control en het denken als controller door de oogharen van een raadslid.

Dit raakt het houding en gedragsaspect. Sturing van beleid op basis van indicatoren en beleidsonderzoek, bijvoorbeeld in de vorm van een burgerpeiling en/ of specifiek evaluatieonderzoek, vraagt van een raadslid sturing op hoofdlijnen. Dit beoogde de wetgever bij de invoering van het dualisme. De raad stuurt op hoofdlijnen. Dit neemt overigens niet weg dat een raadslid vanuit de volksvertegenwoordigende rol soms bijvoorbeeld in de vorm van een schriftelijke vraag over een uitvoeringskwestie moet stellen om opheldering te krijgen over een specifiek geval.

Een raadslid moet in staat worden gesteld om op hoofdlijnen te sturen

Dit vraagt ook om inlevingsvermogen bij de opstellers van de beleidsbegroting en raadsbeleidskaders:

-	welke informatie is relevant voor het raadslid?
-	wat is de maatschappelijke en bestuurlijke context van een raadsbesluit?
-	welke besluiten heeft de raad ter zake al genomen en
-	welk specifiek besluit wordt van de raad verwacht ten opzichte van de eerder genomen stappen/besluiten?

Dit vraagt om continue spiegeling aan het bestaande coalitieakkoord, raadsakkoord, raadsbeleidskaders, aangenomen moties, amendementen, zienswijzen op bestuurlijke documenten van gemeenschappelijke regelingen en actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Beleidsindicatoren winnen aan waarde als zij een weerspiegeling zijn van de maatschappelijke en bestuurlijke agenda van de raad en het college en ontstijgen het niveau van statistische weetjes en vermindert het gevoel van 'verplicht nummer'.

Drs. T L. Van Zessen is bestuurskundige en heeft dit artikel op persoonlijke titel geschreven. hij werkt als beleidsadviseur bij een gemeente. daarnaast is hij raadslid bij een gemeente en ZZP-docent bij het NCOI.