Bijl bedreigt bomenrijen

Bijzondere houtwallen sneuvelen

LandschappenNL stuurt een reeks treurigstemmende foto’s, vóór en na de gebeurtenis in de Gelderse gemeente Berkelland. Zware zomereiken gekapt uit een houtwal. Elders is een smalle houtwal geheel omgelegd. Verderop is ‘de hoogte’ uit de houtopstand gehalveerd. Op weer een andere locatie is een onderbegroeiing geheel weggehaald. En daar dan, een groep bomen midden in een weiland, allemaal gekapt. De fotoserie is slechts een greep uit de liefst 171 ‘handhavingsgevallen’ van illegale kapactiviteiten in de Gelderse gemeente op de grens met Twente, meldt de koepelorganisatie van provinciale landschapsorganisaties.

Vanaf het gemeentehuis te Borculo stuurt burgemeester Joost van Oostrum (VVD) van de gemeente Berkelland ook een serie foto’s. Het zijn zonder uitzondering kale plekken met zojuist aangeplante schriele twijgjes. ‘Het is een stap om een halt toe te roepen aan de schrijnende gevolgen van een tekortschietende ruimtelijke ordening, waardoor het karakteristieke, groen dooraderde coulisselandschap van de Achterhoek wordt aangetast’, zegt Van Oostrum. Hij is portefeuillehouder ‘handhaving’ van Berkelland, dat met een grondgebied van 260 vierkante kilometer in de top-tien staat van de grootste Nederlandse plattelands gemeenten.

Berkelland beschikt over een inventarisatie van kapacties in de periode 2017 tot en met 2020. ‘Onze groene boa’s maakten eerst een overzicht van veertig gevallen van verwijdering of aantasting van landschapselementen’, vertelt Van Oostrum. Vanaf 2018 gebruikte de gemeente ook luchtfoto’s om illegale kap op het spoor te komen. ‘Het gaat vooral om grotere, vaak waardevolle landschapselementen. Ze vinden voor een deel plaats op boerengrond maar ook op particulier terrein, zoals bij mensen die meer uitzicht willen’, aldus de burgemeester. Uit de inventarisatie blijkt dat maar liefst 71 procent van gerooide of aangetaste houtopstanden meer dan honderd jaar oud is. Boetes en dwangbevelen worden er niet uitgedeeld.

Zo gaat dat niet in De Achterhoek. ‘Wij zijn van het goede gesprek en trachten de daders tot herplant te bewegen’, zegt de burgemeester, wijzend op de aanplant. ‘We hebben in Nederland onze mond vol van nieuwe bomen en bossen op boerengrond, maar we verzuimen al jaren onze houtopstanden te behouden en te onderhouden.’

Klein maar fijn
‘Houtopstand’ is een nogal archaïsch begrip. Een bosje, een houtwal, een rij struiken. Officieel is de definitie ‘een zelfstandige eenheid bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend, die een oppervlakte beslaan van tien are (duizend vierkante meter) of meer’. Het kan ook om gaan om een ‘rijbeplanting’ van meer dan twintig bomen.

Klein grut dus in vergelijking met een bosperceel. Maar niet onbelangrijk. Sommige houtopstanden vormen waardevolle landschapselementen, zegt Landschappen- NL. ‘Vooral waardevol zijn de houtopstanden van vóór 1950 die de grootschalige ruilverkavelingen hebben overleefd’, zegt beleidsmedewerker Gerrit-Jan van Herwaarden. ‘Een bijzondere categorie betreft de houtopstanden waarin zich nog bronbestanden bevinden van wilde, autochtone bomen en struiken. Dat zou allemaal veel strenger moeten worden beschermd.’

Vooral in de oostelijke provincies speelt het probleem, zegt LandschappenNL. Een belangrijke oorzaak van de aantasting is de perverse prikkel die boeren krijgen van het Europese landbouwbeleid (GLB). ‘De hectaren die houtopstanden beslaan, vallen niet onder productiegrond, grasland wel. Hoe meer hectaren gras, hoe hoger de subsidie uit Brussel.’ In de jaarlijks meitelling worden de boeren vanwege deze extra oppervlakte van verdwenen houtwallen niet gecorrigeerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), aldus LandschappenNL. Controle is natuurlijk een ‘heidens werk’, temeer daar er geen goede registratie bestaat. En er is nog iets.

‘Boeren krijgen niet alleen een structurele hogere hectarenvergoeding maar ook nog een beloning in de vorm van meer mestrechten. Deze perverse prikkel moet stoppen’, zegt Van Herwaarden. Ook burgemeester Van Oostrum hekelt het landbouwbeleid. ‘De RVO werkt met luchtfoto’s waardoor overhangende takken van bomen vaak flinke delen van de landbouwgrond afhalen, terwijl er bijvoorbeeld gras onder groeit. Dat maakt dat een boer die bomen omhakt.’ Volgens hem gaat de RVO die werkwijze veranderen.

Beperkt
De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland wil niet reageren. ‘Wij zijn een uitvoeringsorganisatie en gaan niet over het beleid.’ Het ministerie van Landbouw (LNV) bevestigt dat houtopstanden en landschapselementen buiten de hectarepremie vallen. ‘Pervers’ wil LNV de prikkel tot kappen niet noemen. ‘De prikkel is beperkt, als je bedenkt dat de premie ongeveer 400 euro per hectare is, dus vier cent per vierkante meter’, meldt een woordvoerder. ‘De waarde van de mestplaatsingsruimte is ruwweg van dezelfde orde van grootte.’

Hoe dan ook is het volgens LNV wel de bedoeling om in het nieuwe GLB vanaf 2023 de oppervlakte van houtopstanden mee te laten tellen. ‘Als voorwaarde voor de hectarepremie gelden de zogenaamde ‘goede landbouw- en milieucondities’, waaronder ook het behoud van landschapselementen.’ Landschapselementen zullen ook met de zogenoemde ecoregelingen worden gestimuleerd, naast het al bestaande agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Verder is er intussen een ‘Het is een enorm gemis als een eik door een wilgensprietje wordt vervangen’ investerings regeling voor nieuwe landschapselementen, die al dit seizoen van start gaat, aldus LNV.

Bij boerenbelangenorganisatie LTO herkent coördinator ruimtelijke ordening Gerbrand van ‘t Klooster wat LandschappenNL zegt, maar ligt het volgens hem genuanceerder. ‘Niet alleen is de hectarenvergoeding gering. Ik denk niet dat boeren om 400 euro tienduizend vierkante meter houtopstand kappen’, meent Van ‘t Klooster, tevens melkveehouder in Friesland. ‘Als ze het doen, is dat omdat ze er tijdens de bewerking van hun land tegenaan rijden, of omdat bomen in een weiland in de weg staan. Vooral oude bomen behoeven zorg. Die moet je niet kappen, maar beschermen.’

Beschermd
Houtopstanden zijn in principe wettelijk beschermd middels een meld- en herplantplicht. In de bebouwde kom kunnen gemeenten extra beschermingsmaatregelen nemen. Tot nog toe zijn de houtopstanden vaak vogelvrij doordat ze zich vrijwel altijd buiten de bebouwde kom bevinden.

Soms vallen ze dan nog onder het bevoegd gezag van de gemeente, maar soms gaat de provincie erover. Het beheer van de opstanden is in opeenvolgende wetstransities stiefmoederlijk beoordeeld. Ze gingen van de Boswet (1961) relatief recent over in de Natuurbeschermingswet (2015). Eind dit jaar gaan ze op in de Omgevingswet, althans in een Algemene Maatregel van Bestuur, het zogeheten Besluit Activiteiten Leefomgeving, beter bekend als het BAL. ‘Een aantal typen houtopstanden heeft extra bescherming nodig. De meld- en herbeplantingsplicht geeft ruimte om de houtopstanden enorm uit te kleden, bijvoorbeeld door de meest waardevolle oude bomen te kappen of essentiële lagen te verwijderen’, aldus Van Herwaarden. ‘Het is natuurlijk een enorm gemis als een honderd jaar oude eik door een wilgensprietje wordt vervangen.’

Schiet het BAL zijn doel voorbij? ‘Het biedt wel mogelijkheden voor het bevoegd gezag om aanvullende maatregelen te treffen en een strenger beschermingsregime te hanteren, maar het is te vrijblijvend’, vindt Van Herwaarden. ‘Het is aan het eigen inzicht van het bevoegd gezag – gemeenten of provincies – of zij hier gebruik van willen maken. Het vraagt natuurlijk om extra inzet van ambtenaren, en die zijn er vaak niet. Het begint er al mee dat er geen goede registratie is van de houtopstanden.’

In het verlengde daarvan constateren de provinciale landschapsorganisaties een groot gebrek aan handhaving. ‘Dat leidt tot talloze voorbeelden van grondeigenaren die schaamteloos houtopstanden kunnen uitkleden en wegkappen in de wetenschap dat de kans klein is dat zij hierop worden aangesproken’, aldus Van Herwaarden. De gemeente Berkelland is zeer actief, maar de gemeente Enschede heeft slechts één ambtenaar die zich met het buitengebied bezighoudt.

Onduidelijkheid
Er heerst in de overgang naar de Omgevingswet onduidelijkheid over bevoegdheden, schrijft demissionair minister Carola Schouten (LNV) in januari aan de Eerste Kamer. De gemeenteraad mag in het omgevingsplan binnen de vastgestelde ‘bebouwingscontour kap’ regels opstellen over houtopstanden. Buiten die contour mag dat ook, mits daar geen rijksregels gelden. Is een gemeente daar niet tevreden mee, dan mag zij extra regels aandragen bij de provincie, die ze dan in de omgevingsverordening kan opnemen. ‘Tenzij het provinciaal belang zich daartegen verzet, zal de provincie zo’n verzoek naar verwachting honoreren’, suste Schouten in januari.

Gemeenten zijn daar nog steeds niet gerust op. ‘Er zou een beleidsneutrale overgang zijn van de wet Natuurbescherming naar de Omgevingswet’, licht de VNG toe. De koepelorganisatie meent dat er niettemin onterecht wordt afgeweken van het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’. ‘De inzet van gemeenten op biodiversiteit en de bescherming van landschapselementen en houtopstanden wordt ons ontnomen. Het is een recht dat gemeenten nu wél hebben.’ De VNG bepleit een aanpassing van het BAL. De provincies denken daarentegen dat er sprake is van ‘tijdelijke problemen’. De overgang naar de natuurbeschermingswet was voor alle partijen wennen, zeggen ze. ‘En nu gemeenten en provincies net gewend zijn aan de Wet natuurbescherming, wacht ons op 1 januari 2022 de Omgevingswet’, aldus het IPO.

Dit leidt ertoe dat bij gemeenten onduidelijkheden zijn gerezen over de finesses van de bevoegdheidsverdeling tussen gemeenten en provincies over de houtopstanden buiten de bebouwingscontour houtkap. Provincies en gemeenten namen recent de onduidelijkheden door. ‘Daarbij is vastgesteld dat gemeenten vooral geholpen zijn met een concreet stappenplan hoe in voorkomende gevallen te handelen en wanneer waarover contact met de provincie op te nemen. Ook provincies hebben baat bij een dergelijke verduidelijking’, aldus het IPO. Dat ‘stappenplan’ is bijna klaar. ‘Uitgangspunt is dat provincies bevoegd zijn voor de rijksregels. Gemeenten zijn dat voor binnen bebouwde kom. Daarbij kunnen gemeenten veel regelen over de houtopstanden.’ Om het nog ingewikkelder te maken: de bebouwde kom ligt vaak ver buiten de grens van het bekende bordje ‘einde bebouwde kom’.

Afname
In navolging van LandschappenNL ziet ook Natuurmonumenten problemen opdoemen bij de overgang van de wet Natuurbescherming naar de Omgevingswet. ‘De wettelijke bescherming van waardevolle landschapselementen schiet nog steeds tekort’, aldus Natuurmonumenten. ‘Het is onduidelijk of de provincie dan wel de gemeente het bevoegd gezag is’, zegt woordvoerder Simone Prinsen. Houtopstanden vormen dan wel kleine landschapselementen, maar zijn volgens haar van groot belang voor de kwaliteit van het landschap.

‘Er is wel een meldings- en herplantplicht in het BAL, maar wij constateren nog altijd een sluipende afname van het aantal houtopstanden. In sommige gebieden wordt een afname van 10 procent gemeten’, aldus Natuurmonumenten. Bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) in Amersfoort is vorig jaar een kaart van groen erfgoed opgesteld, gevolgd door een deltaplan groen erfgoed. ‘Het is best een goed idee om nu per provincie cultureel waardevolle houtopstanden in kaart te brengen, en daar ‘toonbeelden’ van te maken, inclusief een fietsroute of wandelpad’, zegt Henk Baas, hoofd landschap bij de RCE.

Zo’n toonbeeld zou dan ook een bordje met de geschiedenis van die opstand kunnen bevatten. Baas: ‘Staat zo’n element op boerenland, dan zou een boer daarvoor een vergoeding kunnen ontvangen voor onderhoud, zeker als houtopstanden nog oorspronkelijke inheemse vegetatie bevatten.’ Of dat geld uit Brussel er komt, zoals LNV bezweert, is volgens de RCE de vraag. ‘De vergroening van het Europese landbouwbeleid is als het verleggen van de koers van een mammoettanker. Met elke paar graden moeten we blij zijn’, vindt Baas.

Ook LandschappenNL denkt dat de negatieve prikkel van kappen voor de Europese subsidies moet worden omgezet in een positieve prikkel voor landschapsbeheer. ‘Onderhoud en beheer van houtopstanden moet worden beloond’, aldus Van Herwaarden. Dat is ook de mening van LTO. ‘Kijk eens’, zegt burgemeester Van Oostrum van Berkelland. ‘Voor een luttele 5 miljoen euro kunnen we alle waardevolle landschapselementen in Nederland in kaart brengen. Op basis daarvan kun je een redelijke beschermingsvergoeding opstellen toekennen. Laten we hopen dat het nieuwe GLB dit regelt.’