Alle neuzen in zelfde stand

Essay door Dana Kromhout en Joachim Bekkering *

Afgelopen voorjaar is voor de derde keer besloten de invoering van de Omgevingswet uit te stellen. Dit geeft gemeenten een jaar extra de tijd om zich voor te bereiden op de grote veranderingen die de wet met zich meebrengt. Het is alleen de vraag of dit extra jaar voldoende is, want heeft de voorbereiding op de Omgevingswet wel voldoende prioriteit? Dit lijkt in ieder geval in Noordwest-Fryslân wel het geval. In de gemeenten Waadhoeke en Harlingen heeft van maart 2018 tot december 2019 een pilot gedraaid waarbij er werd gewerkt alsof de Omgevingswet al in werking was getreden. Deze bijzondere situatie is halverwege 2019 in een early warning onderzoek onderzocht door een team van de Rijksuniversiteit Groningen in samenwerking met de Academie van Franeker. Dit leverde bevindingen op die ook voor andere gemeenten van belang kunnen zijn bij de implementatie van de Omgevingswet.

De pilot is het resultaat van de wens van de Commerciële Club Noordwest-Fryslân – de ondernemersvereniging voor dit gebied – om meer ruimte te geven aan ondernemerschap en daarmee de ontwikkeling van het gebied te stimuleren. De toekomstige Omgevingswet werd door het lokale bestuur gezien als een goed uitgangspunt om deze wens te verwezenlijken.

De pilot houdt in essentie in dat in de gemeenten Waadhoeke en Harlingen voor een beperkt aantal projecten – die worden beschouwd als moeilijk te realiseren door middel van reguliere procedures – een situatie is gecreëerd alsof de Omgevingswet reeds van toepassing is. Zo is er gewerkt vanuit het uitgangspunt van de Omgevingswet, de ‘ja-mits’ in plaats van de ‘nee-tenzij’ benadering. Daarnaast werd een actievere vorm van burgerparticipatie geïntroduceerd en werkten de betrokken lokale overheden – de twee gemeenten, de provincie en het waterschap – integraal samen. Dat moest zich vertalen in minder regels, meer lokaal maatwerk en meer vertrouwen tussen overheid en burger.

Klein en concreet
De procedure van de pilot start met het indienen van een project bij de commerciële club, die beslist of het project binnen de pilot past. Daartoe kijkt men of het project een klein, concreet en lokaal plan is en of het geen voorwerp is van een gerechtelijke procedure. Voorbeelden van projecten zijn de realisering van een aantal energieneutrale tiny houses, nieuwe en efficiëntere dorpswindmolens en kleinere woningen voor ouderen.

Vervolgens wordt het project naar het zogenaamde transdisciplinair team gestuurd, dat bestaat uit ondernemers van de commerciële club en ambtenaren van de gemeenten, de provincie en het Wetterskip. Op die manier worden de verschillende overheden vroegtijdig bij de projecten betrokken. Het transdisciplinair team ondersteunt de initiatiefnemers en werkt samen met hen aan een aanvaardbaar en haalbaar project. Zo moet het ingediende project bijdragen aan gemeentelijke doelen als klimaatadaptie, circulariteit en veiligheid.

Tevens brengt dit team in kaart of het project wordt bemoeilijkt of gehinderd door regelgeving of beleid op lokaal, provinciaal, nationaal en Europees niveau. Ook wordt gekeken hoe de burgerparticipatie voor het project kan worden georganiseerd. Er moet immers voldoende draagvlak zijn in de omgeving van het project. Het vormgeven van de burgerparticipatie wordt in de geest van de Omgevingswet belegd bij de initiatiefnemer van het project.

Na de goedkeuring door het transdisciplinair team wordt het project naar de adviescommissie gestuurd. Die bestaat uit bestuurders van verschillende overheden en een lid van de commerciële club. Zij beoordelen of het project voldoende waardevol is. Indien nodig brengt de adviescommissie in kaart of er mogelijkheden bestaan om van regelgeving of beleidsregels af te wijken. Zo nodig kan het proces van de Crisis- en herstelwet worden doorlopen als het gaat om aanpassingen van nationale wetgeving of beleid. Na het afronden van het pilotproces moeten de gebruikelijke Awb-procedures – in het kader van onder meer vergunningverlening en rechtsbescherming – nog worden doorlopen.

Knelpunten
Het onderzoek naar de pilot heeft plaatsgevonden door middel van literatuuronderzoek, enquêtes, interviews en observaties. We constateerden drie centrale knelpunten. Allereerst is er een discrepantie tussen de verwachtingen van de betrokken overheden enerzijds en de verwachtingen van de commerciële club en de initiatiefnemers van de projecten anderzijds. De commerciële club is in de pilot gestapt met het idee dat er op die manier een regelvrije zone zou kunnen ontstaan. Daarnaast verwachtten ze dat er meer ruimte zou worden gecreëerd in de geldende regelgeving, om waardevolle projecten makkelijker en sneller te realiseren.

De betrokken overheden zagen de pilot echter als een goede manier om te oefenen met de Omgevingswet. Voor hen was de pilot een platform om integraal samen te werken. Ook wilden de overheden de burger meer ruimte geven om projecten te realiseren, maar het was niet hun bedoeling om een regelvrije zone in het leven te roepen – dit is in praktijk (en juridisch) immers ook niet mogelijk.

Deze andere insteek had tot gevolg dat de betrokken partijen niet op één lijn zaten. Na enige tijd ontstond daardoor ook een ander beeld over het succes van de pilot. De initiatief nemers waren door de commerciële club aangemoedigd om gebruik te maken van de pilot. Aangezien de commerciële club verantwoordelijk was voor de intake werden in het beginstadium van het pilotproces abusievelijk verkeerde verwachtingen gewekt bij de initiatiefnemers van projecten.

Het verkeerde beeld van de pilot bestond vooral over het tijdsbestek van de procedures en het aantal regels waaraan projecten zouden moeten voldoen. Dit vertekende beeld zorgde voor ontevredenheid bij de initiatiefnemers. Ook het feit dat na de pilotprocedure de reguliere procedure nog moest worden doorlopen, was voorafgaand aan de deelname aan de pilot niet helder. Het tweede knelpunt betreft de communicatie binnen de pilot zelf. Het communicatieproces tussen de verschillende partijen verliep regelmatig stroef. Zo was het voor het transdisciplinair team en de adviescommissie niet duidelijk hoe de intake van projecten door de commerciële club precies verliep en waar het oordeel om een project wel of niet door te laten op was gebaseerd. Ook binnen het transdisciplinair team zelf verliep de communicatie niet optimaal. Per project werden er twee tot drie personen aangewezen die ermee aan de slag zouden gaan. Het gevolg daarvan was dat alleen die personen op de hoogte waren van de status van het project. Een adequate terugkoppeling ontbrak vaak.

Tussen het team en de adviescommissie verliep de communicatie ook niet altijd goed. De commissie was er bijvoorbeeld niet van op de hoogte welke projecten er werden behandeld door het transdisciplinair team. Ten slotte voelde de gemeenteraad zich niet voldoende geïnformeerd. Dit alles geeft blijk van het ontbreken van duidelijke procesafspraken, voorafgaand aan de start van de pilot.

Cultuurverandering
Het derde knelpunt heeft betrekking op de cultuurverandering die het werken volgens de Omgevingswet met zich meebrengt. Zoals hierboven al werd aangestipt, verandert de Omgevingswet de ‘nee-tenzij’ in een ‘ja-mits’ benadering. Uit het onderzoek blijkt dat er bij de pilot nog regelmatig volgens de oude werk- en denkwijzen werd gewerkt. Binnen de overheidsorganisatie hadden enkel de ambtenaren die bij de pilot betrokken waren de nieuwe benadering helder voor ogen. Dat was vaak anders voor gemeentelijke medewerkers die een grotere afstand tot de pilot hadden.

Deze drie knelpunten zijn valkuilen waar bij de implementatie van de Omgevingswet rekening mee gehouden moet worden. Uit de knelpunten vloeit een aantal aanbevelingen voort.

Het is ten eerste van belang dat inwoners de juiste verwachtingen hebben, van de overheid en van het proces zelf. Met name is het van belang dat inwoners goed op de hoogte zijn van de regels waar zij aan moeten voldoen, de vergunningen die zij moeten aanvragen en de procedures die ze moeten doorlopen. Bij de pilot was één van de problemen dat inwoners niet goed wisten dat ze nog een normale Awb-procedure moesten volgen na afloop van het pilotproces. Met de invoering van de Omgevingswet wordt meer initiatief gevergd van inwoners. Zo dienen zij zelf op zoek te gaan naar draagvlak binnen de gemeenschap. De wet vraagt namelijk samenspel tussen inwoners, bedrijven en andere belanghebbenden. De gedachte van de wetgever is dat daardoor meer wederzijds begrip bij burgers, bedrijven en overheden wordt gecreëerd.

Uit de pilot blijkt dat dit zorgt voor een verhoging van de werklast voor inwoners. De gemeente moet de initiatiefnemer van een project hierover goed informeren en daarbij begeleiding bieden. De kans op onderschatting van de daadwerkelijke werklast voor inwoners is groot. Daarnaast moet de inwoner die op zoek is naar draagvlak voor een project zelf de kritische vragen en opmerkingen van buurtgenoten van een antwoord voorzien. Ook deze emotionele last moet niet worden onderschat.

Onvoldoende betrokken
Behalve communicatie over de geldende regels en de procedures in de richting van de inwoners, is ook communicatie binnen het gemeentehuis van belang. De gemeenteraad moet regelmatig worden ingelicht over lopende projecten. Tijdens de pilot bleek dat de gemeenteraden zich onvoldoende betrokken voelden. Dit had tot gevolg dat raadsleden en fracties buiten de pilot om met burgers contact zochten om op een andere manier de projecten te realiseren. Dit kwam het pilotproces niet ten goede. Daarnaast speelde de organisatie van de pilot in Noordwest-Fryslân een belangrijke rol. De les daarvan is dat ook de communicatie tussen de verschillende betrokkenen bij de realisatie van een project van groot belang is. Het is aan te raden om hier van te voren goede procesafspraken over te maken.

De toetsende rol van de gemeente verandert in een meer faciliterende rol. Het ‘jamits’ principe in plaats van het ‘nee-tenzij’ principe vergt een andere manier van werken binnen de gemeentelijke organisatie. De Omgevingswet bestaat voor een belangrijk deel uit een cultuurverandering die veel vraagt van een overheidsorganisatie. In de praktijk van de pilot verliep de cultuurverandering stroef. Alleen de ambtenaren die bij de pilot betrokken waren werkten al op de nieuwe manier. De rest van de organisatie werkte nog volgens het oude ‘nee-tenzij’ principe. Een gestructureerde manier van communiceren bleek essentieel te zijn, ook binnen de organisatie. Daarom is het belangrijk dat al in een vroeg stadium de gehele organisatie vertrouwd is met de nieuwe werkwijze die voor de Omgevingswet nodig is.

Een goede samenwerking tussen de verschillende overheden is ook belangrijk voor een soepele implementatie van de Omgevingswet. Integraliteit is van belang bij het opstellen van het omgevingsplan en het behandelen van aanvragen, maar ook voor het opstellen van een projectbesluit en een omgevingsvisie. Dat draagt bij aan de, door de Omgevingswet beoogde, snellere en betere besluitvorming. Daarom is het verstandig als de verschillende betrokken overheden nu al periodiek met elkaar aan tafel gaan om de integrale manier van werken met elkaar vorm te geven.

Dit essay is geschreven met medewerking van Annalies Outhuijse, secretaris van het bestuur van de Academie van Franeker en advocaat bij Stibbe, en Heinrich Winter, hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen.

* Dana Kromhout masterstudent juridische bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen
Joachim Bekkering masterstudent juridische bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen