Aansturing warmtenet ontbreekt

Debacles Amsterdam, Rotterdam En Nijmegen

Het rapport van de Rotterdamse rekenkamer was niet mals voor het stadsbestuur. Wat ooit begon als een manier om de woningen te verduurzamen en CO2-uitstoot drastisch terug te dringen, transformeerde al snel tot een project dat bestuurders dwong tot het nemen van steeds grotere risico’s. Het Warmtebedrijf sloot contracten met grote warmteproducenten in de Rotterdamse haven over de levering van warmte, maar een deel haakte af nadat de gemeente al miljoenen had geïnvesteerd in installaties. De laatst overgebleven partij, de geprivatiseerde afvalverbrander AVR, wist de gemeente een contract te laten ondertekenen met de verplichting tientallen jaren lang een hoeveelheid energie af te nemen die het Warmtebedrijf bij lange na niet kon afzetten.

Ook energiebedrijven, die de energie weer moeten afnemen en in de woning van de consument moeten brengen, bleken lastige partners. Eneco haakte al vroeg af, en begon zelfs een rivaliserend warmtebedrijf in de Maasstad. Nuon wist van de gemeente een garantstelling van 100 miljoen euro af te dwingen wanneer een warmteleiding naar Leiden niet gereed zou komen.

Wat bij het lezen van het rapport het meest opvalt is dat het Warmtebedrijf-project de gemeente al vanaf het begin boven het hoofd groeide. Er was van tevoren te weinig nagedacht over de aansturing van het Warmtebedrijf, het was niet duidelijk waar de bestuurlijke verantwoordelijkheid lag, en controle door de gemeenteraad – die maar beperkt werd geïnformeerd – was er nauwelijks. Dat wreekte zich toen het al vroeg in het proces misging. Waar het wellicht verstandig was geweest er toen de stekker uit te trekken, werd juist gekozen voor een vlucht naar voren. Er werden steeds grotere risico’s genomen om het project niet te laten falen.

Niet uniek
Maar wat óók opvalt is dat de conclusies van de Rotterdamse rekenkamer helemaal niet uniek zijn. In het afgelopen jaar publiceerden ook de Nijmeegse en de Amsterdamse rekenkamer onafhankelijk van elkaar een onderzoek naar de rol van hun gemeenten in het lokale warmtenet. Eigenlijk trekken ze dezelfde conclusies: het project groeit de gemeente al snel boven het hoofd en de ambtelijke organisatie blijkt geen partij te zijn voor de belangen van de marktpartijen. Uiteindelijk wordt het publieke belang uit het oog verloren doordat de financiële risico’s beperkt moeten worden. En de gemeenteraad krijgt te weinig informatie over de risico’s en heeft te weinig middelen en kennis om aan de noodrem te trekken.

Voor de Rotterdamse rekenkamer-voorzitter Paul Hofstra is het Warmtenetdebacle een typisch voorbeeld van bestuurlijke overmoed. ‘De houding was toch: wij doen dat wel even! Maar het was vooral een overschatting van het eigen kunnen. Waar de gemeente van tevoren de eigen positie en ambities had moeten bepalen en een adequaat beheersingsinstrument had moeten inrichten, hebben de ontwikkelingen de gemeente vooral in een afhankelijke positie gebracht en heel veel geld gekost.’ Hofstra denkt niet dat dit een exclusief Rotterdams probleem is. ‘Ik kan mij niet voorstellen dat het elders goed geregeld is. Ook in andere gemeenten heeft het bestuur moeite met de controlerende taak.’

Dat beaamt Jan de Ridder, de voorzitter van de Amsterdamse rekenkamer. Ook in de hoofdstad is de rol van de gemeente onderzocht in het Westpoort Warmte, een joint venture met energiebedrijf Nuon. De gemeente levert daar, via afvalverwerker AEB, warmte. Nuon levert de diensten om die warmte te distribueren. Maar wat in 1999 begon als een overeenkomst tussen de overheid en een energiemaatschappij waarvan de aandelen in bezit waren van overheden, is het inmiddels een deal tussen een onafhankelijke afvalverwerker en een Zweedse energiereus (Vattenfall). Door de sterke uitbreiding van het warmtenet, namen de investeringsrisico’s toe. En die kwamen vooral bij de gemeente te liggen.

Herkenbaar
De conclusies van de Amsterdamse rekenkamer zijn herkenbaar: het is onduidelijk waar de verantwoordelijkheid ligt, de oorspronkelijke doelstellingen worden uit het oog verloren en de gemeente neemt risico’s en geeft garanties aan marktpartijen zonder een goede bestuurlijke afweging. De Ridder: ‘Er zit, terugkijkend, veel rommeligheid in hoe de gemeente met dit dossier is omgegaan. De ambtelijke organisatie is vaak ook niet toegerust op dit soort samenwerkingen. De technische en juridische expertise is vaak niet voldoende aanwezig. Maar belangrijke vragen worden ook niet gesteld bij het starten van zo’n project: hoe gaan we om met deze ontwikkeling op een afstand? Hoe vertaal je dat naar sturing en invloed op het proces? Hoe stuur je bij? Op die vragen heeft de gemeentelijke organisatie geen antwoord.’

Toch wordt het warmtenet in veel gemeenten gezien als een belangrijk middel om de energietransitie mogelijk te maken. Vooral in de steden is het een aantrekkelijke optie. In veel gevallen ligt er al een warmtenet. Weliswaar worden die vaak van warmte voorzien door een gascentrale, maar het begin van een infrastructuur is er en die kan vaak verduurzaamd worden. Maar kunnen we de transitie naar warmtenetten met alle financiële risico’s wel aan gemeenten overlaten?

De Ridder: ‘Als het goed gedaan wordt wel. Sterker nog, een warmtenet is eigenlijk per definitie relatief kleinschalig. Warmte moet nu eenmaal dichtbij de bron worden afgezet. Als je de warmte over een lang traject verplaatst, verlies je kostbare energie.’

Hofstra en De Ridder zijn duidelijk: de aanpak moet vanaf de start van een warmteproject voor de gemeente duidelijk zijn. En: het publieke belang moet altijd voorop blijven staan. De Ridder: ‘Toon bemoeizucht met het proces, en borg het publieke belang.’ Het ambtenarenapparaat moet ook beter geëquipeerd worden voor onderhandelingen en contractafspraken met marktpartijen. Bovendien moet er meer transparantie zijn, vooral naar de gemeenteraad, over het beleid, de afspraken en de risico’s.

Realistisch
Maar De Ridder is wel realistisch: ‘De energietransitie ként ook veel risico’s, en die zijn niet altijd te vermijden. Risico’s in de keuze voor het type warmtebron dat je gaat gebruiken als alternatief voor het gas. En in de keuze voor de infrastructuur die de warmte in de woningen brengt. De ontwikkeling gaat door, en een oplossing kan al verouderd zijn voor die in gebruik wordt genomen.’

Het zijn risico’s die de markt nooit zal nemen, denkt De Ridder. Maar als overheden deze opgave niet oppakken, dan komt de energietransitie niet van de grond. ‘Het is lastig om dit probleem op gemeenteniveau op te lossen. Het zou zinnig kunnen zijn om daar een soort landelijk investeringsfonds voor op te richten, of dat we het meer proberen in te richten als de nutsbedrijven van vroeger.’

Misschien is er een operatie nodig die te vergelijken is met de snelle overgang naar het Groningse aardgas in de jaren zestig, toen de benodigde infrastructuur voor de distributie in recordtempo werd aangelegd. ‘In principe staan we voor dezelfde opgave, maar dan kleinschaliger.’