Ook de aangepaste rijksbrede Woo-instuctie suggereert het verkeerde

Sinds 2022 schrijf ik hier over de ongelukkige suggestie die in de rijksbrede Woo-instructie werd gewekt dat concepten niet openbaar hoeven te worden gemaakt als daar op grond van de Wet open overheid (Woo) om wordt gevraagd. In de laatste column over dit thema ging ik in op antwoorden van de staatssecretaris van BZK op Kamervragen. De vrees die daar op basis van de gegeven antwoorden werd uitgesproken, dat het rijk weer bochten zou afsnijden, wordt bewaarheid als we de inmiddels aangepaste rijksbrede instructie tot ons nemen.

Want wat zegt de staatsecretaris in de verzamelbrief van 25 juni jl. waarmee ook dit onderwerp wordt besproken? In de instructie wordt ‘verduidelijkt dat concepten moeten worden beoordeeld voor openbaarmaking als er anders een onjuist of onvolledig beeld zou ontstaan van het besluitvormingsproces. Dit vergt een beoordeling van de onderliggende relevante concepten. Een categorische weigering van conceptstukken zonder inhoudelijke toetsing is daarom niet toegestaan. Wanneer blijkt dat er relevante feiten uit de bestuurlijk gedragen concepten openbaar gemaakt moeten worden, kan ervoor worden gekozen om die concepten in zijn geheel openbaar te maken wanneer de overige tekst nagenoeg gelijkluidend is met de definitieve tekst, die al (deels) openbaar is dan wel wordt. Dit in verband met de uitvoerbaarheid.’

Waar gaat het mis? De suggestie wordt gewekt dat de concepten openbaar gemaakt moeten worden als er een onjuist of onvolledig beeld zou ontstaan als ze niet openbaar zouden worden gemaakt. Dat is precies niet wat uit de Woo volgt. Je maakt openbaar wat er is, tenzij een uitzonderingsgrond aan de orde is. En is de informatie onjuist of onvolledig dan doe je daar een mededeling over.

Ook wordt de suggestie gewekt dat alleen feitelijke informatie voor openbaarmaking in aanmerking kan komen. Ook dit volgt niet uit de  wet. Natuurlijk komt een subjectieve opvatting eerder bescherming toe, maar niet als vanzelf. Daarnaast wordt gesteld dat het alleen om relevante feitelijke informatie moet gaan. Een dergelijke beoordelingsruimte – is iets wel of niet relevant – volgt ook niet uit de Woo. Je kijkt naar wat er feitelijk aan informatie beschikbaar is en beziet – zoals al opgemerkt – of er uitzonderingsgronden zijn. Of iets relevant is of niet doet niet ter zake, anders dan dat het natuurlijk wel moet gaan om informatie waar het verzoeker om te doen is.

Ook wordt de suggestie gewekt dat het relevant is of informatie wel of niet is opgenomen in een opvolgend definitief stuk of dat sprake is van een bestuurlijk voldragen document. Dit is ook niet iets dat uit de wet volgt. Dat een bepaald document wel of niet de Directeur-Generaal zou hebben bereikt is geen onderscheidend criterium dat volgt uit de Woo.

Kortom, het rijk zet in op een niet verdedigbare lijn die de wet nader invult maar vooral ook beperkt. Eigenlijk zegt de staatssecretaris dat de Woo enkel ziet – wat concepten betreft – op documenten die berusten onder een DG of hoger. De wet kent zo’n invulling van het begrip ‘document’ niet. Het gaat immers om alle gegevensdragers die onder de minister (dus het hele ministerie) vallen.

Elk document doet ertoe in Woo verband. Of het nu de DG wel of niet heeft bereikt. Wat telt, is de inhoud. Die moet worden bezien of openbaarheid niet aan de orde kan zijn vanwege een van de uitzonderingsgronden die de Woo in hoofdstuk 5 geeft. Daarbij past ook onder omstandigheden de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen, het goed functioneren van de overheid, de persoonlijke levenssfeer en zo veel meer. Die gronden laten zich alleen niet invullen door het niveau waar de informatie terecht is gekomen of dat wat al openbaar is gemaakt op het dossier waar het concept ook op ziet.

Met deze insteek doet het rijk het beeld wat bestaat over de omgang met de Woo door bestuursorgaan weer geen goed. De instructie zou simpelweg kunnen stellen dat concepten gewoon beoordeeld moeten worden zoals elk ander document. Maar goed, het rijk wil er niet aan waardoor je bijna – met de Rechtbank Midden-Nederland laatst – zou denken dat sprake is van: ‘een aan weigerachtigheid grenzende weerstand tegen openbaarmaking.’

En dat is jammer want dan zullen we het nog een tijdje moeten doen met uitspraken zoals ook deze van de Rechtbank Den Haag.