Niet elke fout is fraude

De Raad voor Rechtsbijstand beschikt over data over juridische procedures tussen gemeenten en burgers. Daarmee kunnen lokale overheden het beleid in het sociale domein aanpassen. In Rotterdam werden fors minder fraudebesluiten genomen.

De Raad voor Rechtsbijstand zit op een goudmijn. Van data. Ze weten precies voor welke juridische geschillen gesubsidieerde rechtsbijstand wordt ingezet en of er burgers zijn die meerdere geschillen hebben met gemeenten. Ideaal om te benchmarken, wat nu dan ook steeds meer gebeurt. Vooral de toevoegingen die de Raad verstrekt voor Participatiewet-kwesties, zijn waardevol. Niet alle gemeenten houden immers even netjes bij om welke aantallen het steeds gaat. Nu worden ze keurig in een dashboard gepresenteerd en kunnen gemeenten met wie een data-dialoog is gevoerd, daar kennis van nemen en, indien nodig, hun beleid in het sociale domein aanpassen.

‘We hebben inmiddels gesproken met twaalf grote gemeenten en enkele uitvoeringsorganisaties’, zeg Jacomine Kuijt, senior beleidsmedewerker bij de Raad. ‘Gemeenten kunnen zich beter vergelijken met andere gemeenten, bijvoorbeeld of ze meer of minder responsief werken. Wij hebben de data, gemeenten kunnen daarmee hun beleid onderzoeken.’

Wie in conflict komt met de gemeente, en het wordt een juridisch oplopend geschil, kan een advocaat in de arm nemen. Als wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden – een laag inkomen en vermogen van de burger, de complexiteit van de zaak – kan een toevoeging worden verstrekt. De kosten van een advocaat zijn voor de burger dan, op een eigen bijdrage na, flink gereduceerd, de advocaat wordt betaald door de Raad.

Burgers kunnen zo’n toevoegingsadvocaat inschakelen – vroeger sprak men van een pro deo-advocaat – als zij een beschikking, bijvoorbeeld over een uitkering of subsidie, aanvechten of als de gemeente in beroep gaat tegen een bezwaar van een burger. ‘Is een zaak juridisch niet complex, dan wordt de burger geacht het zonder advocaat op te lossen. Maar wordt iemand beticht van fraude, wat juridisch al lastiger is, dan is een toevoeging wel mogelijk’, zegt Karima Achefai, eveneens senior beleidsmedewerker bij de Raad voor Rechtsbijstand.

Welke gemeenten het goed doen (weinig procederen tegen hun burgers) of juist niet, dat volgt niet uit het dashboard. En dat willen ze bij de Raad ook liever zo houden: geen naming & shaming, zegt Kuijt. ‘Onder juridische geschillen liggen veel factoren. Door omgevingsfactoren kan de problematiek in de ene gemeente vaker voorkomen dan elders. We hadden een gemeente met relatief veel strafzaken, na onderzoek bleek dat er een bende was opgerold. Je kunt dus niet zeggen dat het een “criminele gemeente” is, ook al lijken de cijfers dat in eerste instantie uit te wijzen. Je moet altijd kijken wat er áchter de cijfers ligt.’ Cijfers over hoe andere gemeenten het doen en lijstjes met een top 5 zijn ook nog eens privacygevoelig.

Achefai: ‘De bedoeling van het dashboard is dat gemeenten van elkaar leren door zich te vergelijken met andere anonieme gemeenten én met het landelijk beeld. Leren van elkaar is beter dan het slechtste jongetje van de klas benoemen.’

Informele aanpak

Inmiddels begint zich uit de data een landelijke beeld af te tekenen, concluderen Kuijt en Achefai. Mogelijk bestaat er een correlatie tussen gemeenten die succesvol zijn in de ‘responsieve aanpak’ en het aantal procedures bij de rechter – hoewel de data dit nog niet aantonen. Die aanpak behelst dat ambtenaren snel een burger bellen over een zaak en deze niet op de spits drijven met juridische procedures. In steeds meer gemeenten wordt dit met succes toegepast.

De vraag is, reageert Achefai, hoe je op een andere manier kunt kijken naar conflicten tussen burgers en overheid? De data beogen niet het aantal toevoegingen te laten afnemen en het is geen einddoel dat het aantal procedures wordt geminimaliseerd, zegt Kuijt. ‘Procederen is een vorm van rechtsbescherming en heeft ook goede jurisprudentie opgeleverd. Daar hebben we allemaal baat bij. We moeten wel oppassen voor escalatie. De burger staat op een achterstand als gemeenten niet alleen hun eigen juristen inzetten, maar ook advocaten van grote kantoren. Die ongelijkheid is ongewenst.’ Door de cijfers van de Raad voor Rechtsbijstand zijn er in de gemeente Rotterdam al andere inzichten ontstaan. Uit die data bleek dat Rotterdam de Participatiewet erg streng uitvoert en dat er fors meer procedures worden gevoerd vergeleken met bijvoorbeeld Amsterdam.

Paula van Selm-Fruijtier, teamleider bezwaarschriften bij de afdeling Werk en Inkomen, herkent dat beeld – en er zijn inmiddels aanpassingen doorgevoerd. Dat komt niet alleen door het dashboard. Mede door corona, zegt Van Selm-Fruijtier, is het aantal bijstandbezwaarschriften al sterk gedaald, nu zijn het er een kleine zesduizend per jaar. Twee fraudeteams van Werk en Inkomen hebben door de pandemie hun werk minder goed kunnen doen. Er waren minder huisbezoeken en minder gesprekken op kantoor over de rechtmatigheid van uitkeringen. Deze herbeoordelingen waren lange tijd niet mogelijk. Maar ook veranderde het beleid. ‘We gingen meer de menselijke maat hanteren, we handhaafden minder strikt. We namen meer en eerder contact op met bezwaarmakers, wat leidde tot minder handhavingsbesluiten.’

Acties die passen in projecten als Prettig Contact Met de Overheid en Bellen bij Bezwaar. ‘We bellen altijd de dag nadat een bezwaarschrift binnen is gekomen.’ Daardoor nam het aantal bezwaarschriften al af, maar het dashboard leverde meer op – voor de gemeente en voor de Raad voor Rechtsbijstand. Die laatste kreeg informatie aangereikt over het aantal bezwaarschriften, op welke onderwerpen deze betrekking hadden en wanneer advocaten werden ingeschakeld. Van Selm-Fruijtier: ‘Daaruit bleek bijvoorbeeld dat er toevoegingen werden afgegeven wanneer een aanvraag voor bijzondere bijstand werd afgewezen.

Dat zijn eigenlijk eenvoudige zaken. Maar een bezwaarschriftprocedure na een besluit over een buitenbehandelingstelling, omdat de aanvrager bijvoorbeeld te weinig gegevens had aangeleverd, leverde weer geen toevoeging op. Dergelijke zaken kunnen juist complex zijn: burgers weten vaak niet wát ze aan gegevens moeten aanleveren. Met zo’n input kan de Raad mogelijk daaraan iets veranderen.’

Repressief klimaat

Rotterdam zelf had ook baat bij de benchmark: de stad bleek ‘koploper’ (zegt Van Selm-Fruijtier) te zijn op het gebied van handhaving in het sociaal domein. Het aantal fraudeboetes op grond van de Participatiewet was bijna net zo hoog als Amsterdam, Den Haag en Utrecht bij elkaar. Dat signaal heeft de afdeling Werk en Inkomen goed opgepakt, zegt Van Selm-Fruijtier. ‘De verschillen met andere steden zijn opmerkelijk, we voeren dezelfde wet uit. Toch gold in Rotterdam jarenlang een repressief politiek klimaat. Mede door Leefbaar Rotterdam zaten we strikt op handhaven, nu is dat veranderd. Werk en Inkomen heeft haar eigen werkwijze en beleid onder de loep genomen, waardoor het aantal boetebezwaarschriften enorm is verlaagd. Een voorbeeld. Kreeg iemand na een uitkering een baan, dan moest hij binnen veertien dagen zijn loonstrook opsturen. Dan kon Werk en Inkomen zien of een deel moest worden terugbetaald. Kwam de loonstrook te laat, dan volgde direct een boete.’

Uit de benchmark leerde Rotterdam dat Amsterdam het anders aanpakte. ‘Daar zeggen ze: gefeliciteerd met uw baan, dat loonstrookje komt later wel. We hebben dat overgenomen. Komt er geen loonstrook? Dan bellen we. Mensen kunnen een goede reden hebben om die loonstrook niet zo snel op te sturen. Heb je een nieuwe baan, dan kríjg je loonstrook soms niet eens binnen twee weken.’ Dat heet maatwerk, zegt Van Selm-Fruijtier, ‘je verdiepen in de leefwereld van burgers. Cijfers van de Raad hebben daaraan bijgedragen, je bent anders alleen met je eigen gemeente bezig.’

Per saldo, zegt zij, zijn er nu minder geschillen tussen de overheid en de burger. Dat kostte bij Werk en Inkomen wel een omslag in het denken. ‘Lange tijd was het: we hebben geen tijd en geen capaciteit om burgers te bellen. Er komen elke maand zo’n duizend aanvragen binnen voor bijzondere bijstand.

Ga je iedereen bellen, dan leg je alles lam. Toch zijn ze dat gaan doen. Dat heeft geleid tot minder bewaren tegen fraudebesluiten, maar ook minder bezwaren tegen afwijzingen en buitenbehandelingstellingen. Inspanningen aan de voorkant leveren aan de achterkant veel tijdwinst op. Burgers zijn ook tevreden. ‘Het afgelopen jaar hadden we zes klachten, extreem weinig.’

Procedures stapelen

Voor dergelijke successen is wel vereist dat de advocaten die burgers bijstaan aan de maat zijn. ‘We horen van gemeenten wel eens: de kwaliteit van sommige advocaten laat te wensen over’, zegt Achefai. ‘Dat kan een subjectieve waardering zijn, want sinds 2020 dienen advocaten die op toevoegbasis burgers in bestuursrechtelijke zaken willen bijstaan, te voldoen aan de specialisatie bestuursrecht. De Raad controleert of aan de gestelde opleidingseisen wordt voldaan en schrijft advocaten uit als ze daar niet langer aan voldoen.

De kwaliteitseisen op dit specialistisch rechtsgebied zijn vanaf 2020 dus verzwaard. Als hun procedeergedrag structureel onder de maat is, kunnen we met gemeenten in gesprek gaan en vragen of ze een klacht hebben ingediend bij de deken. Wij zijn ook kritisch op advocaten die niet leveren.’

De cijfers van de Raad geven ook inzicht in frequent players. ‘We kunnen een gemeente erop wijzen: zien jullie ook dat het vaak dezelfde burgers zijn die veel procederen?’ zegt Kuijt. ‘Hebben jullie hen in het vizier? Gemeenten kunnen overwegen een andere aanpak te kiezen in plaats van procedures te starten en te stapelen.’

Achefai: ‘Het kan ook zijn dat een bepaalde gemeentelijke beleidsregel niet duidelijk is, waardoor er veel wordt geprocedeerd. Wij zien dan veel toevoegingen, maar de gemeente krijgt er de vinger niet achter. Of er zijn juist weinig toevoegingen. Neem bijvoorbeeld gemeenten waar sociaal raadslieden in of dichtbij de gemeente zijn georganiseerd. Daardoor zijn er heel korte lijnen met de afdeling bezwaar en beroep. Maar komen die weinig toevoegingen daardoor of door de informele aanpak, waarmee burgers die in bezwaar gaan direct worden gebeld? Of door iets anders? Door cijfers naast de gemeentelijke aanpak te leggen, krijgen ze inzicht in de effecten van hun werkwijze.’