Juridische route niet altijd wenselijk
Bij interbestuurlijke conflicten kiezen gemeenten steeds vaker de juridische weg. Niet altijd terecht, vindt Hansko Broeksteeg.
Bij interbestuurlijke conflicten kiezen gemeenten steeds vaker de juridische weg. Niet altijd terecht, vindt de Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Hansko Broeksteeg. Hij pleit voor meer bestuurlijke geschilbeslechting waarbij de doelmatigheid zwaarder meeweegt.
‘De relatie tussen overheden wordt beheerst door geld. Het rijk kan natuurlijk sturen en de provincie ook en kennelijk wordt daar best veel gebruik van gemaakt. En dan krijg je dus geschillen: wie betaalt wat?’, vertelt de Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Hansko Broeksteeg. Ook bij horizontale bestuursgeschillen ziet hij dat geld (naast herindeling) vaak een rol speelt. Bijvoorbeeld tussen een gemeente en een waterschap: wie draagt de kosten van een waterzuiveringsinstallatie?
Of tussen gemeenten onderling. Zo verschilden Doesburg en Nijmegen van mening over de verlening van een langdurigheidstoeslag aan een inwoner die van Nijmegen naar Doesburg was verhuisd (De Kroon besloot dat Nijmegen moest beslissen en dus ook moest betalen). ‘Een keer ging een geschil tussen gemeenten zelfs over de kosten van een gezamenlijk ingehuurde architect.’
Vorige maand sprak Broeksteeg aan de Radboud Universiteit zijn oratie ‘Conflicten tussen overheden’ uit. Doorgaans ziet hij dergelijke conflicten worden beslecht via een juridische procedure. Niet heel vreemd, vindt Broeksteeg, want als het gaat om handelen van de overheid, dan is er vaak sprake van een ‘besluit’ en dan volgt bezwaar en beroep. ‘De voordelen van de juridische procedure liggen in het feit dat er een vastgebakende procedure is met stevige rechtstatelijke waarborgen.
Die procedures zijn ook openbaar, dus het is duidelijk hoe het proces wordt gevoerd.’ Maar de vraag die Broeksteeg wil opwerpen is deze: is die juridische procedure wel de meest wenselijke rechtsgang?
Bredere blik
Het nadeel is volgens hem namelijk dat een rechter zich alleen met rechtmatigheid bezighoudt. Via een bestuurlijke procedure kunnen meer doelmatigheidsaspecten worden meegenomen. Zoals: is dat herindelingsbesluit nou wel zo logisch? ‘Er is bij de bestuursrechter sprake van een bredere blik, een grotere vrijheid om te beslissen. Een gemeente of waterschap heeft de keuze om die meer juridische of de bestuurlijke procedure te volgen. Wat het beste is, is aan het bestuursorgaan. De gemeente Woerden procedeerde bij de rechter tegen de vaststelling van een specifieke uitkering van het rijk. Dat is niet raar, want dat is een regeling en derhalve een juridische discussie. Het hangt dus een beetje af van het type geschil. Mij gaat het erom dat het gemeengoed wordt dat bestuurlijke geschilbeslechting wat gedateerd zou zijn. Dat wil ik ter discussie stellen.’
Het hangt een beetje af van het type geschil
U gaat kort in op het Kroonberoep. Waarom wordt dat soms toegepast?
‘Het is ontstaan uit het 19de-eeuwse idee dat je een geschil tussen twee overheden niet bij de rechter beslecht. Er zijn wel civiele geschillen, maar geschillen in het bestuur moeten door het bestuur worden opgelost. Dat hoort bij de trias politica, zoals die toen werd beleefd. In de jaren ’60 van de 19de eeuw wilde men een meer juridische en rechtstatelijk invulling van het bestuur en werd de Raad van State opgericht met een afdeling die de Kroon advies geeft over beslechting van bestuursgeschillen. Er kwam een procesreglement dat op juridische wijze werd ingevuld. De meeste zaken zijn afgeschaft, want in 1985 deed het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de “Benthem-uitspraak”: het Kroonberoep is geen vorm van rechtspraak. Maar het Kroonberoep is toch blijven bestaan, vooral bij bestuursgeschillen. Decentrale overheden kunnen hier terecht via artikel 136 van de Grondwet, al gebeurt het heel weinig.’
Zouden conflicten niet vaker kunnen worden opgelost met de vernieuwde code interbestuurlijke verhoudingen?
‘Het is goed dat de code er is, maar die functioneert meer op een abstract niveau. Het gaat om een goede verhouding tussen gemeenten en andere openbare lichamen. De code kan grote politieke geschillen voorkomen of in goede banen leiden, maar voorkomt niet dat concrete geschillen ontstaan die moeten worden opgelost.’
De VNG mist in de code een helder kader voor geschillenbeslechting en een escalatieladder. Een gemiste kans?
‘Voor geschilbeslechting bestaat al een procedure. Mij gaat het erom: het rijk heeft een wetgevingsprogramma, wil de Omgevingswet invoeren, en stuit op hindernissen bij gemeenten. Het gaat hierbij om de bredere vraagstukken. In 2005 stelde het kabinet voor om het gebruikersgedeelte van de ozb af te schaffen. Dat is destijds een aanleiding geweest om met de code te werken. Een aantal gemeenten startte een procedure tegen het rijk om te voorkomen dat dat gedeelte werd afgeschaft. Toen gingen ze naar de civiele rechter, omdat zij een probleem hadden met het rijk over een algemene kwestie: afschaffing van een deel van de ozb. Maar dit komt zelden voor. Meestal procederen gemeenten niet samen tegen kabinetsplannen. Daar is ook geen procedure voor. Je moet dan denken aan bemiddeling en mediation. Dat ligt meer voor de hand dan juridiseren.’
Of arbitrage, zoals bij het conflict tussen gemeenten en het kabinet over extra financiering van de jeugdzorg?
‘Dat betrof alle gemeenten en het ging zowel om de kosten als om de uitvoering. Een algemeen politiek probleem dat via arbitrage en bemiddeling moest worden beslecht. Dan volstaat het Kroonberoep in ieder geval niet, want het rijk is partij in het geschil en heeft er dus belang bij.’
De gemeenten kregen gelijk, maar het kabinet voert de uitspraak niet uit. Is er geen onafhankelijk orgaan nodig?
‘Het punt is dat je niet dagelijks arbitrage nodig hebt. Je kunt dan beter een commissie inrichten, waarbij er onderlinge overeenstemming is over de mensen die daarin zitten. In landen om ons heen, zoals Duitsland en België, gaat het anders. Daar is een Constitutioneel Hof en een andere staatsstructuur. Dat Constitutioneel Hof kan heel abstract kan oordelen: dit onderwerp hoort niet bij de federale overheid, dat wel. Maar het Constitutioneel Hof kan ook concrete geschillen beslechten tussen overheden. Bij ons is geen Constitutioneel Hof. En die geschillen komen zo zelden voor dat een apart orgaan niet nodig is, maar een commissie van wijzen. Je kunt er wel in opnemen dat arbitrage bindend moet zijn. Dat lijkt mij wel wenselijk, anders loop je toch het gevaar dat een van de overheden zijn eigen gang gaat.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.