Toevallig rijker dan de buren

Verreweg het grootste deel van hun inkomsten krijgen de gemeenten van het Rijk, via het gemeentefonds. Een tweede bron is het eigen belastinggebied, de onroerendezaakbelasting. De gemeenten putten ook nog uit een derde bron: de Overige Eigen Middelen. Dit zijn inkomsten uit bouwgrondexploitatie, rente en dividend, huren en pachten (zie kader).

Bij wet is dat OEM-deel bepaald op 5 procent van de uitgaven van elke gemeente. Het percentage wordt ingehouden op de algemene uitkering. De gedachte daarachter is dat gemeenten zelf in deze inkomsten kunnen voorzien en dat geld dus niet hoeven te ontvangen via het gemeentefonds. Dat percentage is al meer dan tien jaar hetzelfde.

Onderzoek door Haute Equipe, gehouden in opdracht van Binnenlands Bestuur, wijst uit dat de gemiddelde OEM-opbrengst per gemeente inmiddels in werkelijkheid vele malen hoger is. Een korting op het gemeentefonds lijkt dus meer dan logisch. Om concreter te maken over welke bedragen het gaat, eerst wat getallen.

De onderzochte 429 gemeenten - de vier grote steden zijn er buiten gehouden - haalden in 2009 1,4 miljard euro aan Overige Eigen Middelen op. Omgerekend komt dat neer op een gemiddeld bedrag van bijna honderd euro per inwoner, terwijl de norm 61 euro is. Per inwoner zitten gemeenten dus bijna veertig euro boven deze in 1997 bij wet gestelde grens. Ofwel een overschrijding van die norm met tweederde. De ‘extraatjes’ laten de kassa niet overal even luid rinkelen.

Het onderzoek laat zien dat er behalve absolute winnaars ook serieuze verliezers zijn. Tot de ‘grootverdieners’ behoren vrijwel alle Waddengemeenten. Hun notering in de top tien van rijkste gemeenten danken zij aan een relatief hoge opbrengst voor de toeristenbelasting bij een laag aantal inwoners. De inkomsten uit die belasting tellen de fondsbeheerders Binnenlandse Zaken en Financiën bij het bepalen van de hoogte van de OEM-norm in het gemeentefonds maar voor de helft mee. De inkomsten uit de toeristenbelasting vormen bij de eilanden wel minstens een kwart van de totale inkomsten.

De ranglijst wordt echter aangevoerd door Nuenen. Die gemeente overschrijdt de OEM-norm in 2009 zelfs met een factor tien. De hoge inkomsten haalt deze Brabantse gemeente niet uit de toeristenbelasting, maar komen vrijwel volledig door een positief saldo op de bouwgrondexploitatie. Volgens de wettelijke OEMnorm (5 procent van de netto uitgavenclusters) wordt Nuenen geacht 1,1 miljoen euro aan overige eigen middelen binnen te halen. In werkelijkheid stond de teller eind 2009 op 12,8 miljoen euro.

Geschoond van de Waddengemeenten, telt de top tien met de meeste OEM per inwoner met Veldhoven, Hillegom, Reeuwijk en Zoetermeer meer grootverdieners van het type Nuenen. ‘Grootverdieners’ van een ander soort zijn Midden- Delfl and, Westland, Dordrecht en Brielle. Deze top-tien gemeenten halen een groot deel van hun eigen inkomsten uit rente en dividend van (voormalige) nutsaandelen. Zo heeft Westland in 2009 bijna 35 miljoen euro aan OEM-opbrengsten, terwijl de norm voor die gemeente op 6 miljoen euro ligt.

Laag scoort Assen. Die lage ranking wordt veroorzaakt door een fors nadeel op de functie bouwgrondexploitatie. Zonder last te hebben van een tegenvallende bouwgrondexploitatie, bevinden zich verder onder andere het Noord-Hollandse Stede Broec, Groningen, Enschede en Maastricht in de onderste regionen. Stede Broec bijvoorbeeld blijkt liefst 133 euro per inwoner onder de OEM-norm te zitten.

Wat uit het onderzoek ook naar voren komt, is dat de gemeentegrootte weinig verschil uitmaakt. ‘Het is niet zo dat grote gemeenten over veel meer overige eigen middelen beschikken dan kleine gemeenten’, zegt onderzoeker Patrick Schier van Haute Equipe. Met deze uitkomsten loopt Haute Equipe vooruit op nog in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken te houden onderzoek naar hoe het is gesteld met de bouwgrondexploitatie-, rente- en dividendinkomsten van gemeenten. Dat moet in november klaar zijn.

De indicatieve uitkomsten zijn een bevestiging van eerdere onderzoeken van Binnenlandse Zaken (het Periodiek Onderhoudsrapport van het gemeentefonds) en de Raad voor de financiële verhoudingen. De commissie- Kalden borduurde daarop voort. De commissie - één van de ambtelijke heroverwegingswerkgroepen die in opdracht van het kabinet een bezuinigingspakket samenstelde – adviseerde bij de verdeling van het gemeentefonds voortaan meer rekening te houden met de overige eigen middelen van gemeenten.

In vrijwel alle onderzoeken is de conclusie dat de eigen inkomsten van gemeenten uit rente, dividenden, huurpacht en grondexploitatie structureel bijna dubbel zo hoog zijn als het niveau waarmee het Gemeentefonds rekening houdt. Volgens Kalden kan dat fonds om die reden zelfs met ruim 1,7 miljard euro omlaag.

Weinig samenhang

Het BB-onderzoek van Haute Equipe laat zien dat er inderdaad grond is voor een verhoging van de OEM-norm en dus een verlaging van het gemeentefonds. Een lot dat de provincies - rijk geworden door de (verkoop van) nutsaandelen - vorig jaar al onaangenaam trof. De minister van Binnenlandse Zaken, medefondsbeheerder, wilde dat pad voor gemeenten echter niet inslaan.

Er zou te weinig samenhang in de structuur in hun inkomsten uit de overige eigen middelen zitten. Bovendien, zo stelde het ministerie, zou een eventuele hogere opbrengst niets uitmaken voor het lastenniveau van de burgers. Een merkwaardige conclusie, want als gemeenten meer rente-inkomsten hebben, kunnen ze hun inwoners minder ozb laten betalen. Of gemeenten kunnen er een hoger voorzieningenniveau door bieden.

Uit ander onderzoek van Haute Equipe wordt in elk geval duidelijk dat gemeenten met hogere OEM-opbrengsten op allerlei beleidsterreinen meer uitgeven. Veel deskundigen merken dit als niet eerlijk aan, omdat die hogere OEMopbrengsten niet zijn toe te schrijven aan eigen beleid van die gemeenten. In het geval van de nutsaandelen spreken ze van ‘historische toevalligheden.’

Complicaties

Alle deskundigen zijn het er evenwel over eens dat eenzelfde vereveningsexercitie als bij de provincies minder eenvoudig is bij gemeenten en geheid enkele lentes meer zal vergen. Er is een waslijst aan complicerende factoren.

Een groot probleem waarop het onderzoek de vinger legt, betref de enorme verschillen aan OEM-inkomsten tussen gemeenten. Dat maakt een algemene, generieke korting onmogelijk. Er zouden te veel slachtoffers vallen, met name onder gemeenten die nu al de norm van 5 procent niet halen. Daar komt bij dat de OEM-inkomsten van slechts twaalf provincies zich gemakkelijker op een rijtje laten zetten dan die van 430 gemeenten.

Bij de provincies gaat het ook nog eens om relatief eenvoudig traceerbare inkomsten uit voornamelijk rente en dividend. Anders dan gemeenten doen ze niet in bouwgrond. Die inkomsten uit (voornamelijk) nutsaandelen zijn bovendien redelijk stabiel. En zelfs wanneer ze door de provincies (eerder) zijn verkocht, zijn de genoten inkomsten daaruit achteraf goed te berekenen - als veilige norm kan het rentepercentage op staatsobligaties worden aangehouden.

Bij gemeenten is de samenstelling van de OEM-inkomsten veel gevarieerder. En er zijn mede daardoor ook veel grotere fluctuaties in de opbrengsten. ‘Neem de bouwgrondexploitatie’, zegt Patrick Schier van Haute Equipe. Die categorie is uiterst conjunctuurgevoelig. De plussen kunnen door malaise op de woningbouwmarkt zo omslaan in minnen.

In de top tien met de minste OEM per inwoner staan niet toevallig twee gemeenten waarbij sprake is van een fors nadeel op de bouwgrondexploitatie: Assen en Diemen. ‘Zou de post bouwgrondexploitatie buiten beschouwing worden gelaten, dan zouden die gemeenten boven de norm uitkomen’, aldus Schier. Bij gemeenten komt volgens de onderzoeker het gros van de OEM-inkomsten nu juist uit die grondexploitatie. Het in de toekomst laten meetellen in de OEM-norm is daarom lastig.

Extra complex is de wijze waarop gemeenten de baten en lasten ervan in de boeken zetten dan wel kunnen zetten. Dat verklaart de huiver van deskundigen om grondexploitatie mee te nemen in een nieuwe normering. Onder de voorwaarde dat gemeenten betrouwbare en controleerbare cijfers leveren - ‘die slag moet eerst gemaakt worden’ - acht directeur Dirk Jans van Haute Equipe het mogelijk dat bouwgrondexploitatie voor de helft gaat meetellen in de OEM-norm, net als de toeristenbelasting.

Gemeenten die zich echter meer zorgen moeten gaan maken, zijn die met stabiel hoge inkomsten uit rente en dividend. Over het mogelijk totaal te korten bedrag op het gemeentefonds, blijft het gissen. ‘Dat er 1,7 miljard euro te halen is, zoals de commissie-Kalden stelt, lijkt wat te fors aangezet. Maar dat er wat gaat gebeuren, lijkt me duidelijk want bezuinigingen doe je op de grote posten. Het gemeentefonds is in omvang de vierde post op de rijksbegroting.’

Verantwoording

De berekeningen van de Overige Eigen Middelen van gemeenten heeft Haute Equipe gebaseerd op de cijfers van het CBS over 429 gemeentebegrotingen voor het jaar 2009. De vier grote steden zijn onder andere buiten beschouwing gelaten. De uitkomsten zijn indicatief.

Provincies onder Bos al gekort

Provincies konden volgens het kabinet Balkenende IV door hun aandelen in energiebedrijven met veel minder rijksgeld toe. De korting van honderden miljoenen euro’s op het provinciefonds heeft het Rijk inmiddels ingeboekt. Nu sleutelt Den Haag nog aan een precieze verevening van de algemene uitkering tussen de twaalf provincies. Naar verwachting kan die nieuwe verdeling in 2012 ingaan. De basis voor die uitname uit het provinciefonds en een andere verdeling van de algemene uitkering was gelegen in een onderzoek van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv).

Daarin werd geconcludeerd dat de dividendopbrengst van aandelen nutsbedrijven dan wel de hoge reserves door de verkoop van die aandelen hoger lag dan de OEM-norm. Gezien de complexiteit van een soortgelijke operatie bij de gemeenten houdt de Rfv er rekening mee dat een nieuwe verdeling van het gemeentefonds op zijn vroegst in 2013 zou kunnen ingaan. ‘En dan nog zal dat een hele kluif zijn’, aldus het belangrijkste adviesorgaan van het ministerie van Binnenlandse Zaken.

Naast complex, uitgebreid en tijdrovend onderzoek, nodig om goed inzicht in de verdeling van de aanvullende overige eigen middelen te krijgen, vereist een verandering van de OEM-norm ook een wetswijziging.

Inkomstenbronnen

De OEM bevatten het saldo van baten en lasten van de volgende functies:

• openbaar vervoer

• zeehavens

• luchtvaart

• handel en ambacht

• baten marktgelden

• industrie

• nutsbedrijven

• agrarische productie en ontginning

• overige agrarische zaken, jacht en visserij

• bouwgrondexploitatie

• geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar

• overige financiële middelen

• geldleningen en uitzettingen langer of gelijk aan 1 jaar

• baten roerende woon- en bedrijfsruimtenbelastingen

• baten baatbelasting

• baten forenzenbelasting

• baten toeristenbelasting *

• baten hondenbelasting

• baten reclamebelasting

• baten precariobelasting

*De opbrengst van de toeristenbelasting telt voor 50% mee bij het bepalen van de hoogte van de OEM

De vijf rijkste
(saldo OEM in euro per inwoner)

Vlieland 613

Schiermonnikoog 591

Nuenen 572

Veldhoven 515

Ameland 465

De vijf armste
(saldo OEM in euro per inwoner)

Assen -97

Stede Broec -90

Waddinxveen -69

Diemen -61

Enschede -38

Voor de volledige uitkomsten van het onderzoek zie: www.binnenlandsbestuur.nl/whitepapers