Definitiekwestie nekt studentensteden; nadeel van miljoenen euro’s

Door een definitiewijziging dreigen studentensteden veel woonruimten te verliezen, met een fikse korting op hun algemene uitkering tot gevolg. De bouw van noodzakelijke extra studentenhuisvesting komt er zelfs door in het gedrang.

Wageningen telde begin 2012 ongeveer 14.500 woonruimten. Aan het einde van dat jaar was het aantal gestegen tot 18.500. Dat kwam niet door enorme bouwwoede, maar doordat de gemeente aan flink wat studenten in wooncomplexen met gedeelde voorzieningen ieder een eigen adres had gegeven. Van de gemeente zelf had dat niet gehoeven, zegt hoofd Financiën Hemmi Weijman. ‘Het was veel werk, dat voortvloeide uit onze vraag aan het rijk hoe we de introductie van de BAG moesten interpreteren.’

Al enige jaren weten gemeenten dat er voor de verdeling van het gemeentefonds een andere definitie van ‘woning’ aankomt. Namelijk de definitie volgens de Basisregistraties Adressen en Gebouwen. Logisch, want het heet niet voor niets een basisregistratie. Dan is het raar dat de definitie voor de maatstaf ‘woonruimten’ in het gemeentefonds niet synchroon loopt met de BAG.

Door het ontbreken van deze logica ziet een groep van zestig gemeenten beren op de weg. De huidige maatstaf woonruimte bestaat uit vier categorieën: woningen, wooneen­heden, recreatiewoningen en bijzondere woongebouwen. De BAG kent alleen maar woningen. Wanneer de andere drie categorieën komen te vervallen, verdwijnt ongeveer 7 procent van wat nu nog woonruimten zijn. Dit verlies slaat bovendien neer bij een beperkt aantal gemeenten. Doordat een woning ongeveer 350 euro aan algemene uitkering oplevert, dreigt het verdwijnen van woningen een flink gat te slaan in de begrotingen van deze groep gemeenten.

In 2012 was dit voor toenmalig minister van Binnenlandse Zaken (BZK) Liesbeth Spies aanleiding om de invoering van de BAG als nieuwe manier van woningen tellen nog even niet te gebruiken voor het gemeentefonds. ‘Uit de analyse blijkt inderdaad dat de invoering direct per uitkeringsjaar 2013 voor een grote groep gemeenten tot herverdelingseffecten leidt’, schreef ze. Spies besloot de invoering van de BAG te koppelen aan de herijking van het gemeentefonds, die komend jaar en in 2016 gaat plaatsvinden. Een noodzakelijke operatie, om de verdeelsystematiek beter te laten aansluiten bij de uitgaven die gemeenten daadwerkelijk maken. Maar, zo schreef Spies, de definitiewijziging van woonruimten staat wel los van de herijking. ‘Voor zover mogelijk zullen bij de herijking de financiële gevolgen van de invoering van de BAG geïsoleerd worden bezien en gewogen.’

Onbedoeld
Voor verschillende categorieën woonruimten die dreigden te verdwijnen als gevolg van de definitieverandering is inmiddels min of meer een oplossing gevonden. Zo vallen recreatiewoningen voor verdeling van de algemene uitkering voor­taan in de categorie ‘logiesruimten’ van de BAG. Voor kazernes en gevangenissen (ook bijzondere woongebouwen) wil het rijk geen oplossing. De aanwezigheid daarvan leidt voor de betreffende gemeenten niet tot hogere kosten en dus hoeven ze er ook geen geld uit het gemeentefonds voor te krijgen, zo is de redenering.

Blijft de studentenhuisvesting over. In april van dit jaar stelde de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) vast dat die ‘niet op een uniforme wijze in de nieuwe BAG-systematiek is verwerkt’, met onbedoelde herverdeeleffecten tot gevolg. ‘Herverdeeleffecten die louter voortvloeien uit een definitieaanpassing van de maatstaven dienen te worden voorkomen’, waarschuwde de Rfv.

Het overleg van BAG-bronhouders en -afnemers (waarin onder meer de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de ministeries van BZK en Infrastructuur en Milieu zijn vertegenwoordigd) kwam begin dit jaar wel met aangescherpte regels voor studentencomplexen. Die bakenen beter af wat volgens de BAG-definitie zelfstandige woonruimte is en wat niet. En daarmee dus ook wat in het gemeentefonds als woning meetelt en wat niet. Gemeenten hebben tot eind 2016 de tijd om op grond van deze nieuwe regels hun woningen te tellen. Tot die tijd echter, wordt de algemene uitkering ‘van een aanzienlijke groep gemeenten op basis van onjuiste en niet uniforme gegevens’ berekend, schreef de Rfv. ‘De Raad acht dit principieel onjuist.’

Verbijsterd
De nieuwe regels hebben vervelende gevolgen voor Wageningen. Bij nader inzien is het verstrekken van een huisnummer namelijk niet voldoende om woonruimte volgens de BAG-definitie aan te vinken als woning. ‘Nu zien wij ons gedwongen om de nieuwe huisnummering ongedaan te maken’, zegt Weijman. Het rijk heeft erkend dat het Wageningen een doodlopende straat had ingestuurd en toegezegd dat de kosten voor deze operatie alsnog worden vergoed. ‘Maar doordat heel veel studentenflats niet meer als woningen zullen meetellen, gaan we veel geld verliezen.’ Wageningen schat zo’n 1,5 miljoen euro te moeten inleveren op een algemene uitkering van 35 miljoen per jaar. Wethouder Michiel Uitdehaag (D66) van Wageningen is verbijsterd. ‘Een technische aanpassing in opdracht van het ministerie van IenM die leidt tot een structurele korting van 1,5 miljoen euro vanuit het ministerie van BZK. Dat is niet uit te leggen. Een herverdeling behoort het resultaat te zijn van een inhoudelijke discussie. Dat is deze herverdeling duidelijk niet.’

Voordeur
Wageningen komt er beroerd vanaf, maar heeft nog als voordeel dat het door de nieuwe huisnummering tot eind 2016 de volle mep krijgt op de maatstaf woningen. Andere studenten­steden, die niet zijn gaan omnummeren, krijgen al in 2015 te maken met een korting. Zelfstandig adviseur Ferry Knaack, die de groep van zestig nadeelgemeenten ondersteunt, vindt het onacceptabel dat de wijze van registreren bepalend is voor wat een gemeente uit het gemeentefonds krijgt. ‘Dat is in strijd met alle basisuitgangspunten van de algemene uitkering.’

Delft bijvoorbeeld heeft haar woningen geregistreerd in lijn met de definities van de BAG. Van de 100 duizend Delftenaren is 11 procent student. Naar schatting de helft daarvan woont in flats. Wanneer tien studenten één voordeur hebben en keuken delen, tellen ze als één adres mee. Delft verwacht een strop van 1,8 miljoen euro per jaar. Ook andere steden met verhoudingsgewijs veel studenten (Groningen heeft met 16 procent de hoogste studentendichtheid) staan kortingen te wachten. Het college van Amstelveen, met het enorme studentencomplex Uilenstede op haar grondgebied, schreef aan de gemeenteraad: ‘Kortweg blijven er met de nieuwe definitie in Uilenstede circa 300 verblijfsobjecten en 300 adressen over, terwijl in de gepresenteerde herverdeeleffecten bij Uilenstede is gerekend met 3.000 verblijfsobjecten en 3.000 adressen.’

Begin september vond in de Tweede Kamer een algemeen overleg plaats over de kwestie. Daaraan voorafgaand stuurde de groep van BAG-nadeelgemeenten brieven aan de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en aan de VNG om nogmaals te pleiten voor BAG-invoering zonder herverdeeleffecten.

Afstand
De VNG stuurde eind augustus een brief aan dezelfde commissie, waarin ze afstand nam van de BAG-gedupeerden. ‘Wij hebben begrip voor de zorgen van de gemeenten, maar stellen tegelijk vast dat het verder beperken van ongewenste effecten van de BAG technisch niet mogelijk lijkt’, aldus de VNG.

Tijdens het overleg met de Kamer deed minister Plasterk toezeggingen richting nadeelgemeenten, maar hij deed dat in verschillende bewoordingen waardoor tot de decembercirculaire niet duidelijk is wat er nu gaat gebeuren. Diverse gemeenten zien een adder onder het gras. Regel bij herverdeling van het gemeentefonds is namelijk dat de eerste 15 euro per inwoner die een gemeente er om wat voor reden dan ook op achteruit gaat, voor eigen rekening komt. Een aanlokkelijke oplossing voor de minister is om compensatie aan te bieden voor alles boven die 15 euro. Voor Delft, met 100 duizend inwoners, zou het ‘eigen risico’ dan op 1,5 miljoen komen, waardoor op het nadeel van 1,8 miljoen maar drie ton behoeft te worden gecompenseerd. De VNG schreef al in de brief van eind augustus aan de Kamercommissie in te kunnen stemmen ‘met een maximaal negatief herverdeeleffect van 15 euro per inwoner per jaar’.

Bouw nieuwe complexen in gevaar
De BAG-kwestie heeft niet alleen gevolgen voor de huidige voorraad studentenwoningen, maar ook voor de nieuwbouw. Delft moet tot 2020 nog 2.500 wooneenheden voor studenten bijbouwen, om aan de vraag te voldoen. De gemeente heeft studenten gevraagd aan wat voor woningen ze behoefte hebben, maar wethouder Aletta Hekker (D66) vreest dat luisteren naar die behoefte de gemeente te veel geld gaat kosten. ‘Uit ons onderzoek blijkt dat studenten vooral gezamenlijke huisvesting willen. Er zijn weinig studenten die per se zelfstandig willen wonen. Masterstudenten willen over het algemeen in kleinere, rustigere groepen wonen, bachelors geven de voorkeur aan grotere groepen en een levendige sfeer. Ook de grote groep buitenlandse studenten die voor Delft kiest, prefereert gezamenlijke studentenhuisvesting.’ Maar wanneer Delft naar deze behoefte gaat bouwen, is dat slecht voor de gemeentebegroting. Terwijl het bouwen van zelfstandige woonruimten voor de gemeentebegroting goed is, maar voor studenten onbetaalbaar. ‘De woonwens van studenten verdraagt zich niet met de nieuwe uitgangspunten van het gemeentefonds’, concludeert Hekker.