Kracht regio beter benut

Maak als regio het verschil, adviseerde de Studiegroep Openbaar Bestuur dit voorjaar. Gelderland pioniert al een paar jaar met deze werkwijze. Zes regio’s in de provincie hebben elk hun eigen economische agenda. ‘Bij de Veluwe en de Achterhoek heb je de kern zo te pakken, in andere gebieden is eerst meer dialoog nodig.’

De economische opgave centraal stellen en dan kijken welke bestuurlijke vorm daar het beste bij past. Daar komt kort gezegd het advies Maak verschil. Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven van de Studiegroep Openbaar Bestuur op neer. Medio maart zag dat rapport, verschenen onder voorzitterschap van Richard van Zwol, secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken, het levenslicht. Onlangs zijn zes proeftuinen geselecteerd, waarin verschillende regio’s verspreid door het land gaan oefenen met het centraal stellen en werken vanuit de regionale opgave.

Gelderland weet hoe dat werkt. In die provincie wordt al een paar jaar vanuit het principe ‘de opgave centraal’ gewerkt, zij het dat de ene Gelderse regio verder is dan de andere. Gedeputeerde Bea Schouten (gebiedsopgave, stad en regio, leefbaarheid en milieu) en algemeen directeur Pieter Hilhorst geven graag openheid van zaken.

‘We waren altijd gewend te investeren in gebieden, steden en regio’s. Voorheen maakten we afspraken met vooral gemeenten over economie, ruimte, woningbouw en sociaal beleid. Maar we zijn nu een stap verder gegaan. Via een traject van cocreatie hebben we met partners een omgevingsvisie vastgesteld’, steekt Schouten van wal. ‘Samen met gemeenten, bedrijven, onderwijsinstellingen en andere belangstellenden hebben we in Gelderland zes gebieden gekarakteriseerd, op basis van de inhoudelijke kenmerken.’ Een daarvan is de Veluwe. ‘Dat is een gebied waar de kracht van de natuur centraal staat in combinatie met alle bijbehorende bedrijvigheid. Dan heb je het vooral over toerisme en recreatie. De kernopgave gaat over de balans tussen natuur en cultuur van dat gebied, de mensen en het toerisme.’

Inhoudelijke kracht
In de omgevingsvisie van de provincie is voor elk van de zes regio’s aangegeven wat de kracht van het betreffende gebied is (zie kader). Medio 2014 was dit traject van cocreatie afgerond en in het coalitieakkoord 2015-2019 is het denken vanuit de inhoudelijke kracht van elk van die gebieden centraal komen te staan. Schouten: ‘In het verleden was de praktijk dat we afspraken maakten met steden en regio’s, die vervolgens konden investeren. Dat leidde tot grote versnippering, waarbij je je kunt afvragen of je op deze manier wel een sterker Gelderland zou kunnen realiseren.’

Het nieuwe college van Gedeputeerde Staten besloot dat voortaan de specifieke opgave in een gebied leidend moest zijn bij de verdeling van beschikbare middelen. ‘Wij willen nog steeds investeren in Gelderland, maar gericht op die zes gebieden waar we de inhoudelijke karakteristiek al van hebben gedefinieerd’, benadrukt Schouten.

Niet in elk gebied was de opgave even duidelijk, vult provinciedirecteur Hilhorst aan. ‘De demografische opgave voor de Achterhoek was vrij helder. En ook in de Food Valley, waar partners al een paar jaar geleden een verhaal rond het thema voedsel hadden gecreëerd, herkende men zich onmiddellijk in de karakteristiek en de daaruit voortvloeiende opgave. Maar in de Corridor, tussen Rotterdam en het Ruhrgebied, was dat niet het geval. Bij het ene gebied heb je de kern zo te pakken, in andere gebieden is eerst meer dialoog nodig.’

Schouten ziet het proces van co-creatie als voorfase, waarin brede werkconferenties en dialogen als instrument werden ingezet. ‘Nu werken we meer op maat.’ Per gebied worden uitvoeringsagenda’s opgesteld waarbij overheid, bedrijfsleven, onderwijs en waar mogelijk inwoners hun rol pakken. In de Achterhoek ligt de inhoudelijke uitdaging op de achterblijvende bevolkingsgroei en de effecten daarvan. In een gezamenlijk opgestelde Agenda 2020 wordt aangeven hoe die regio de krimp en de daarmee gepaard gaande problematiek het beste te lijf kan gaan. ‘Werk, wonen en bereikbaarheid zijn basisvoorwaarden om ervoor te zorgen dat de regio leefbaar blijft’, vat Schouten samen.

Het gebied rond Apeldoorn, Zutphen en Deventer is weer een totaal andere regio met totaal andere opgaven waarbij ook nog eens over provinciegrenzen heen wordt samengewerkt. ‘Zij hebben zich verenigd rondom de cleantech-gedachte; de circulaire economie staat centraal. Alle betrokken partijen hebben de ambitie om in 2030 een energieneutrale regio te zijn en hebben daar hun agenda op ingericht. Als provincie gaan we daar vol op ondersteunen.’

Eigen tempo
Niet iedere regio heeft al zijn eigen agenda opgesteld, stelt Schouten. ‘We zijn nog volop bezig. Het gaat in de zes gebieden niet allemaal in hetzelfde tempo en niet allemaal met dezelfde impact. Daar waar de gebieden van nature al meer bij elkaar horen, zie je dat de opgave helderder is en het makkelijker gaat.’ Hilhorst: ‘Iedereen heeft zijn eigen tempo en daar geef je ook de ruimte voor. Per gebied gaat het om maatwerk.’

‘Dit najaar zal voor 80 procent duidelijk zijn wat er voor de komende jaren gepland is en wat er nog gebeuren moet’, schat Schouten in. Ze benadrukt dat het een dynamische agenda is; voor elke regio. Sommige ontwikkelingen hebben meer tijd nodig dan vooraf bedacht; de provincie zorgt ervoor dat er ook voor die regio’s provinciaal geld ter beschikking blijft.

Voor de gebiedsopgaven van de regio’s is deze collegeperiode een investeringsbudget van 90 miljoen euro beschikbaar. Op basis van de regionale agenda’s van de zes gebieden maakt de provincie haar investeringskeuzes. Schouten: ‘We hebben een set uitgangspunten geformuleerd, die we langs de opgaven leggen om te kunnen kiezen of ze voldoen aan onze doelen.’ Hilhorst: ‘Het is een zoektocht. Je stapt snel weer in afwegingskaders voor de besteding van het budget, je wilt die besteding ook in goed overleg doen met alle partners, maar je wilt ook richting Provinciale Staten helder maken welke afwegingen zijn gemaakt bij de verdeling van het budget.’

Wat is precies de rol van de provincie bij die regionale agenda’s en uitvoeringsprogramma’s? Trekt zij de kar, is zij allesbepalend (‘wie betaalt, bepaalt’) of alleen entamerend? ‘We zijn partners’, zegt Schouten, ‘maar we hebben wel deze manier van werken in gang gezet omdat we gericht in Gelderland wilden investeren. Samen met de partners stellen we de regionale agenda op. In de inhoud is de regio dus sterk bepalend. Maar we geven wel aan als iets niet in onze focus past.’

Als voorbeeld neemt Schouten de Corridor, waar de opgave nog niet helemaal op papier staat. ‘Daar hadden de gemeenten graag ook toerisme en recreatie als onderdeel gezien van de economische opgave. Die opgave hebben wij echter bij de Veluwe gelegd. De regionale partners mogen daar wel zelf in investeren, maar wij doen dat als provincie niet. De kracht van deze manier van werken is dat we in een gebied samen bepalen wat de belangrijkste opgave is en dat we daarvoor gaan.’ De provincie heeft daarbij het laatste woord. ‘Wij houden ons het recht voor om ergens nee tegen te zeggen, of om voorrang te geven aan ontwikkelingen die we erg belangrijk vinden.’

Bestuurlijk jasje
Niet alleen de opgaven zijn verschillend per regio; de keuze voor het ‘bestuurlijke jasje’ (governance) is ook divers en afhankelijk van de wensen in het gebied. Opnieuw gaat het hierbij dus om lokaal maatwerk. Het vehikel van de gemeenschappelijke regeling is ieder geval niet bruikbaar. ‘Dat is een publiekrechtelijk construct, dat in dit verband niet past. Ook wat dit betreft, is het een zoektocht’, tekent Hilhorst aan.

Terwijl je voor die samenwerkingsverbanden, waar een hoop geld in omgaat, wel wat wilt regelen. Dat hoeft ook weer niet allemaal via een en dezelfde construct te verlopen, vindt Gelderland. De ene keer moeten afspraken met alleen overheden worden gemaakt, de andere keer tussen een overheid en het bedrijfsleven; alles afhankelijk van de uitvoeringagenda en de daarbij betrokken partners.

Gelderland wil op dit punt verder gaan dan het advies van de Stuurgroep Openbaar Bestuur. Die stelt dat er op basis van de inhoudelijke opgave een bestuurlijke vorm moet worden gekozen, waarin meer variaties mogelijk moeten zijn dan nu; grofweg van de vorming van metropoolregio’s tot regionale tafels. Gelderland pleit voor nog veel meer flexibiliteit en variatie, ook binnen een gebied met een duidelijke inhoudelijke opgave. Eigenlijk hoeft er helemaal geen vaste structuur te komen, om zo op voorhand bestuurlijke obstakels te vermijden. Het laatste wat Gelderland wil, is verzanden in structuurdiscussies. Schouten: ‘Het gaat tenslotte om de inhoudelijke opgave.’

De 6 regio’s met hun gebiedsopgaven
• De Achterhoek: smart werken en wonen
• Stedelijk Netwerk Arnhem Nijmegen: versterken economische kracht
• Stedelijk netwerk Stedendriehoek: cleantech
• De Gelderse Corridor: logistieke kracht en hoogwaardige tuinbouw
• Stedelijk netwerk Ede-Wageningen: Food Valley
• De Veluwe: natuur en economie in balans

Andere werkwijze voor ambtenaren
De Gelderse aanpak heeft vergaande gevolgen voor de werkwijze van ambtenaren en de ambtelijke aansturing. ‘De nieuwe bestuurlijke stijl is onmogelijk als niet ook de ambtenaren heel anders gaan werken, het is een wisselwerking’, verduidelijkt Hilhorst. Dus ook hier geldt: de opgave staat centraal én het gaat om maatwerk. ‘Je kijkt wat er moet gebeuren en vervolgens welke mensen, talenten en werkvorm daar het beste bij passen.’

Concreet betekent dit dat veel provinciale ambtenaren (totaal zo’n 1.200 mensen) werken vanuit resultaatopdrachten, onder andere ook die rondom de gebiedsopgaven ontstaan. Iedereen kan zich inschrijven voor opdrachten waar ze kortere of langere tijd aan werken. Het animo voor deze manier van werken is groot, ook omdat het de ruimte geeft regie te nemen op de eigen loopbaanontwikkeling, aldus Hilhorst.