Verzacht toezicht? Vergeet het maar

Nieuw aangetreden provinciebesturen zijn niet van plan coulanter te zijn in hun verantwoordelijkheden als financieel toezichthouder

Bram Schmaal (Groninger Belang), gedeputeerde Financiën in de provincie Groningen, is nu drie maanden in dienst. Inmiddels heeft hij al meerdere gesprekken gevoerd met gemeentebestuurders, ook vindt er overleg plaats in de Vereniging Groninger Gemeenten. De teruglopende financiering van de decentrale overheden is voor hem naar eigen zeggen een prioriteit. Hoewel er over 2022 en 2023 door Groningse gemeenten enkel sluitende begrotingen zijn ingediend kwalificeert Schmaal de financiële positie van de lokale bestuursorganen als kwetsbaar. Het eigen vermogen is beperkt, en de meerjarenramingen laten een minder rooskleurig beeld zien. Al met al maakt de provincie zich ernstig zorgen over de financiele positie van ‘haar’ gemeenten.

‘Het rijk legt steeds meer taken bij gemeenten neer, zonder daarbij de financiering goed te regelen. Daarbij bemoeilijkt de onzekerheid over het ‘ravijnjaar’ 2026 de lange termijnplanning van gemeenten. Dit gaat ten koste van de leefbaarheid. De basisvoorzieningen in gemeenten staan onder druk, van wegenonderhoud tot uitkeringen’, aldus de gedeputeerde. Het is het bekende verhaal, waar gemeenten al jaren tegenaan hikken. Steeds vaker kloppen Groningse gemeenten aan bij de provincie met de vraag om de uitvoering van taken over te nemen. ‘Dat is eigenlijk van de zotte. Het geeft aan hoe hoog de nood is en het doet af aan de autonomie van gemeenten’, aldus Schmaal.

Net als Groningen merkt ook de provincie Limburg de onrust onder gemeenten. Toch ziet het college van Gedeputeerde Staten in het provinciehuis in Maastricht weinig kans om de pijn te verzachten. Behalve dan door de brug te slaan tussen gemeenten en het rijk door te ondersteunen in de lobby van onder andere de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG. ‘Als provincie doen we al heel veel meer dan dat we wettelijk verplicht zijn. Deze bovenwettelijke ambities liggen vast in ons coalitieakkoord. Onze begroting biedt verder geen ruimte om daar vanuit de uitdagingen die het krimpende gemeentefonds voor gemeenten met zich meebrengt, nog meer aan toe voegen. Ook als provincie zitten we aan onze max’, aldus een woordvoerder van Gedeputeerde Staten.

Onzekerheid

Een sluitende begroting blijkt steeds minder vanzelfsprekend, zo ervaart het provinciale bestuur van Zuid-Holland. Voor de jaren tot 2026 worden over het algemeen nog zwarte cijfers geschreven, maar daarna staan veel lokale overheden in het rood. En dat jaar komt steeds dichterbij. ‘Het is zorglijk dat inmiddels 34 gemeenten bij de begroting 2023 geen structureel sluitende meerjarenraming kunnen presenteren. Dit aantal was bij de begroting 2022 nog 12’, aldus gedeputeerde Mariëtte van Leeuwen (BBB).

Zuid-Holland telt in totaal 50 gemeenten. Gedeputeerde Staten hekelt de wijze waarop het rijk omgaat met het gemeentefonds. ‘Waar gemeenten verplicht zijn een structureel sluitende begroting op te stellen, zijn de oplossingen vanuit het rijk vaak incidenteel. Dit is niet werkbaar en brengt veel onzekerheid met zich mee.’ Toch gaat Zuid-Holland niet mee in de oproep die de VNG recent deed aan gemeenten, namelijk om financiële tekorten duidelijk zichtbaar te maken door een niet sluitende begroting in te dienen. ‘Daar hebben we begrip voor, maar vanuit onze rol als toezichthouder kunnen wij hier niet achter staan. Vanzelfsprekend moeten gemeenten allereerst zelf zoeken naar oplossingen om een sluitende begroting op te stellen. Alleen daar waar de problematiek ontstaat buiten de invloed van de gemeente om, zou er ruimte kunnen zijn voor coulance.’

Geen coulance

Zo zit de middelste bestuurslaag ook bij deze kwestie in de haar welbekende spagaat. Gedeputeerde Schmaal benadrukt dat Groningen naast haar gemeenten staat, en hun belangen in alle relevante verbanden en in rechtstreekse contacten met de rijksoverheid bepleit. In de praktijk dient het provinciaal bestuur echter op de rem te trappen wanneer gemeenten met een financieel tekort kampen. Wanneer er sprake is van een realistische en sluitende begroting houden provincies enkel repressief toezicht, een controle achteraf.

Maar preventief toezicht kan worden ingesteld wanneer de begroting niet in evenwicht is en de meerjarenraming niet aannemelijk maakt dat er een herstel van dit evenwicht komt. In dat geval moeten de begroting en eventuele begrotingswijzingen vooraf ter goedkeuring aan Gedeputeerde Staten worden voorgelegd. In uiterste gevallen kan een gemeente de artikel 12-status krijgen, waarmee zij onder financiële curatele van het rijk wordt gesteld. In dat geval kunnen er extra middelen beschikbaar komen, maar verliest het lokale bestuur wel nog meer vrijheid om bepaalde uitgaven te doen.

Gemeenten die in de beoordeling van hun financiële positie op zoek zijn naar coulance bij de provinciale toezichthouder lijken van een koude kermis thuis te komen. Ondanks het uitgesproken begrip, de hulp via een lobby richting het rijk en de verschillende overleggen blijken provinciale besturen slechts bereid om binnen de wettelijke kaders zoveel mogelijk ruimte te bieden. Van een nieuw beoordelingsmodel en ongehoorzaamheid richting het rijk is met andere woorden geen sprake. ‘De gemeenten zijn er niet bij gebaat als wij minder streng zijn, omdat ze dan uiteindelijk in financiële moeilijkheden komen en dan bijvoorbeeld alsnog extra moeten gaan bezuinigen’, aldus de gedeputeerden uit Limburg.

‘De provincie voorziet dat de gemeenten voor een steeds grotere uitdaging worden gesteld en vinden het belangrijk om gezamenlijk op te trekken om bij het rijk een duurzaam financieel perspectief te realiseren. Los daarvan dient de provincie nog steeds haar taak van financieel toezicht uit te voeren’, laat het college in Zuid-Holland weten. Verantwoordelijke gedeputeerde Van Leeuwen benadrukt dat er vanuit de provincie wel hulp wordt geboden om verslechtering van de financiële positie van gemeenten te voorkomen. Ambtenaren voeren gesprekken met elkaar over financiële knelpunten, en er is de mogelijkheid voor het uitvoeren van een begrotingsscan. De gesprekken met gemeenten nemen volgens Gedeputeerde Staten in intensiteit toe.

Strenger toezicht

Hoewel gemeenten en provincies in hetzelfde schuitje zitten als het gaat om hun financiering, blijkt het door het interbestuurlijk toezicht vrijwel onmogelijk om als decentrale overheden één blok te vormen richting het rijk. De provincie kan als toezichthouder simpelweg niet naast de gemeenten gaan staan, vanwege de onafhankelijk rol die zij dient te vervullen, aldus Zuid-Holland. Dat zal in de praktijk betekenen dat steeds meer gemeenten onder het preventieve toezicht gaan vallen, denkt ook Schmaal. Het Groningse college gaat er zelfs vanuit dat het verscherpte toezicht voor alle tien gemeenten in de provincie zal gaan gelden.

‘Naar verwachting zullen er vanaf 2026 geen sluitende begrotingen gepresenteerd kunnen worden en zullen in de jaren erna veel gemeenten in een artikel 12-status terechtkomen’, zo luidt de sombere conclusie. De Zuid-Hollandse gedeputeerde Van Leeuwen vreest een soortgelijke ontwikkeling als het college van Groningen. ‘Met het beeld dat we nu hebben, is de verwachting dat aanzienlijk meer gemeenten onder verscherpt toezicht komen te staan.’ Of dit ook betekent dat ze de artikel 12-status krijgen durft het college niet te zeggen.

‘De gemeente moet een artikel 12-status zelf aanvragen. Vanzelfsprekend hoopt de provincie dat dit doemscenario zich niet zal voordoen. Wij gaan ervan uit dat het rijk haar verantwoordelijkheid neemt.’