Onverstoorbare rekenmeesters

In het bedrijfsleven maakt iedereen zich drukker om de prestaties dan om de begroting. Sterker nog, in de begroting is men nauwelijks geïnteresseerd. Wat is er bereikt, dat is wat de stakeholders willen weten. In de politiek is dat precies andersom. De derde dinsdag in september is een jaarlijks terugkerend feestje, waarbij de koningin plaatsneemt in de gouden koets en de vrouwelijke parlementariërs zich tooien met opzienbarende hoeden. De minister van Financiën komt met zijn koffertje naar de Kamer en vervolgens wordt er eindeloos gedebatteerd over de rijksbegroting.

 

De derde woensdag in mei, rond de eeuwwisseling ingevoerd als tegenhanger van Prinsjesdag, staat hiermee in schril contrast. Verantwoordingsdag, gehaktdag in de wandelgangen, blijft een magere vertoning. Soms valt er weinig te verantwoorden, zoals vorig jaar, toen Balkenende-IV net was aangetreden en het ging over de prestaties van Balkenende-III. Soms liggen de prioriteiten van de Tweede Kamer elders, zoals in 2005, toen het voltallige kabinet van de partij was, maar de fractievoorzitters aan het folderen waren voor het referendum over de Europese grondwet.

 

Geregeld worden er pogingen ondernomen om Verantwoordingsdag meer gewicht te geven. Zo zijn dit jaar de verslagen van de departementen de vrijdag tevoren al openbaar en houdt de minister-president op de derde woensdag in de Tweede Kamer een verantwoordingsrede. Ook is afgesproken dat de fractievoorzitters het debat voeren. Ondertussen gaat de Algemene Rekenkamer jaar in jaar uit onverstoorbaar verder met haar werk.

 

Hoewel de Algemene Rekenkamer voortdurend rapporten uitbrengt, ligt het zwaartepunt op Verantwoordingsdag. Dan wordt er geoordeeld over de stukken van de departementen en spreekt Saskia Stuiveling, de president van de Algemene Rekenkamer, de Tweede Kamer toe. Rapporten van de Algemene Rekenkamer zijn gezaghebbend. 'Ze leggen in een vroeg stadium de vinger op de zere plek', zegt Stef Blok, Tweede Kamerlid voor de VVD en lid van de commissie rijksuitgaven, 'Zij toonden een tijd geleden al aan dat de effectiviteit van inburgeringscursussen gering was en dat het onduidelijk was of het geld voor re-integratie van werklozen effectief besteed is.'

 

'Ze doen heel grondig onderzoek', zegt Dirk-Jan Kraan, nu werkzaam bij de OESO en daarvoor hoofd bureau beleidsonderzoek bij het ministerie van Financiën, 'Bij Financiën hadden wij veel aan hun oordelen. Vakministers vragen om geld en ondersteunen dat met onderzoeken en rapporten. De afdeling beleidsonderzoek bij Financiën is opgericht als contra-expertise. Zij moeten de plannen die een departement morgen wil uitvoeren vandaag tegenhouden. Als je gaten in het beleid wilt schieten, vormen de rapporten van de Rekenkamer een belangrijke bron. Wij werkten wat ruiger, maar de Algemene Rekenkamer doet het allemaal heel verantwoord.'

 

Indrukwekkend

 

Dat merkte ook de Nma (Nederlandse Mededingingsautoriteit), die vorig jaar werd doorgelicht door de Algemene Rekenkamer. 'Ze hadden hun onderzoek geweldig goed voorbereid', zegt Pieter Kalbfleisch, voorzitter van de Raad van Bestuur, 'Ze hadden zich verdiept in mededingingsrecht en mededingingseconomie, ze hadden stakeholders gesproken, ze interviewden onze medewerkers en leden van de Raad van Bestuur, ik vond het indrukwekkend.' Nadat de Algemene Rekenkamer een rapport had gemaakt, mocht de Nma reageren. 'Dan kijk je of er feitelijke onjuistheden in staan en ga je in op verbeterpunten. Zo brengen we bijvoorbeeld de outcome van ons optreden in kaart, dus het bedrag dat de NMa door haar optreden jaarlijks toevoegt aan de samenleving. Dat moeten we volgens de Rekenkamer verder ontwikkelen en dat gaan we doen met collega-autoriteiten. Maar we kwamen er goed uit en dat was voor ons ontzettend belangrijk, omdat je als NMa onder politiek toezicht staat. De Algemene Rekenkamer wordt zeer gerespecteerd, dus als je goed uit zo'n onderzoek komt, helpt je dat geweldig in je gezag tegenover de samenleving, de politiek en de advocatuur. Bovendien is het richtinggevend voor je eigen functioneren.'

 

Ook in het buitenland is er waardering voor het werk van de Algemene Rekenkamer. Kalbfleisch vertelt dat hij voor Rekenkamers in andere landen een verhaal hield over het onderzoek bij de NMa. 'De Engelse mededingingsautoriteit krijgt nu een vergelijkbaar onderzoek. Ik sprak daar op een symposium. Zij zijn zeer geïnteresseerd in de manier waarop het bij ons ging.'

 

Kraan krijgt bij de OESO Rekenkamerrapporten uit verschillende landen onder ogen. Hij werkt bij de afdeling Budget & Public Expenditures, dat fungeert als secretariaat van de begrotingsdirecteuren van de dertig aangesloten landen. Zij maken vergelijkende budget reviews en peer reviews, zodat de landen inzicht krijgen in de manier waarop de processen elders georganiseerd zijn. 'In zuidelijke landen als Frankrijk, Spanje en Italië gaan de Rekenkamers traditioneel te werk en richten ze zich op rechtmatigheid. Dat gebeurt in Nederland natuurlijk ook, maar je ziet een verschuiving naar doelmatigheid. Nederland loopt voorop in de richting van effectiviteit van beleid en efficiency, net als de Scandinavische landen.'

 

Waardering is er ook vanuit de gemeentelijk en provinciale Rekenkamers. 'De Algemene Rekenkamer is heel toegankelijk', zegt Robert Mul, directeur van de Rotterdamse Rekenkamer en voormalig voorzitter van de Vereniging van Rekenkamers, 'Leden van de andere Rekenkamers kunnen hun interne opleiding volgen en ze kunnen bij hen terecht voor assistentie. Dat is geen wettelijke taak, maar noblesse oblige.'

 

Waslijst

 

Toch oogst de Algemene Rekenkamer niet alleen lof. Volgens Nico Mol, hoogleraar bedrijfseconomie van de collectieve sector, kijkt de Algemene Rekenkamer vooral op metaniveau naar de doelmatigheid. 'Ze komen met een waslijst van aspecten die je moet kennen om de doelmatigheid te kunnen beoordelen. Vervolgens controleren ze of over al die verschillende aspecten voldoende informatie beschikbaar is. Als die er niet is, schrijven ze: er wordt te weinig aandacht aan doelmatigheid besteed. Ze zouden veel pragmatischer moeten zijn en het bovendien minder wollig moeten verwoorden. De Government Accounting Office in de Verenigde Staten durft veel meer. Die wil harde noten kraken. Ik heb het idee dat de Algemene Rekenkamer een beetje bang is om in politiek vaarwater te belanden.'

 

Kraan signaleert ook veel onderzoek op metaniveau naar rechtmatigheid. 'Departementen hebben accountantsdiensten die audits doen en afdelingen financieeleconomische zaken die de interne boekhouding controleren. De Algemene Rekenkamer kijkt alleen of dat proces goed geregeld is. Naar mijn idee is dat een beetje gemakzuchtig. Net als in andere landen zouden ze daar steekproefsgewijs meer zelf naar moeten kijken en minder vertrouwen op interne controle. Ik denk dat er dan meer boven water zou komen.'

 

Vanuit het kabinet valt er ook weleens kritiek te beluisteren, maar om andere redenen. De vorige minister van Financiën, Gerrit Zalm, vond dat de Algemene Rekenkamer spijkers op laag water zocht. Inmiddels is zijn oordeel milder. 'Het waren interpretatieverschillen', zegt hij nu, 'En ze hadden de neiging alles te kwantificeren. Sommige dingen kun je nauwelijks meten. Wat is de bijdrage van de Nederlandse defensie aan de wereldvrede? De Rekenkamer telde het aantal vaardagen. Maar ze zitten nu minder op de cijfertoer en die onzinkwantificeringen zijn verdwenen.' Volgens Mul is er op het gebied van doelmatigheidsonderzoek echter nog veel mogelijk. 'Mensen die zeggen dat je niet alles kunt onderzoeken, zijn meestal van oordeel dat er al te veel wordt gecontroleerd. Maar er is juist te weinig sturing op resultaten. We liggen ver achter bij de markt.'

 

Blok vindt het logisch dat bewindslieden de Algemene Rekenkamer lastig vinden. 'De controleur legt de lat hoger dan de uitvoerder. Ik ben zelf penningmeester van een paar verenigingen. Als de accountant komt, denk ik ook weleens: wat pietluttig. Maar je bent toch blij dat ze controleren.'

 

'Den Haag klaagt over een controletoren', zegt Mul, 'Maar dat is maar een klein torentje. Er is een veel grotere beleidsberg en een moeras van regels. Het is niet de controledruk die groot is, maar de regeldruk. Of je voert de regels uit en je controleert, of je hebt een gedoogbeleid en sinds de vuurwerkramp in Enschede willen we dat niet meer. Als je de Algemene Rekenkamer aanvalt, val je de boodschapper van het slechte nieuws aan.'

 

In de relatie tussen minister Zalm, die bijna twaalf jaar op zijn post zat, en de Algemene Rekenkamer was een zekere moeheid opgetreden. Sinds de wisseling van de wacht op Financiën is het contact verbeterd. Een half jaar geleden maakten Financiën en de Algemene Rekenkamer de afspraak dat de Rekenkamer zich meer focust op de beleidsprioriteiten die het kabinet per departement heeft vastgesteld. Het is een poging om de politieke relevantie van de rapporten te vergroten. Er wordt nu geëxperimenteerd met Volksgezondheid Welzijn en Sport, met Buitenlandse Zaken en met Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit. Als deze werkwijze een succes is, worden ook de andere departementen op deze manier beoordeeld.

 

Slapen

 

Ondertussen is de belangstelling van de Tweede Kamer voor Verantwoordingsdag gering en krijgen de rapporten van de Algemene Rekenkamer weinig politieke follow-up. Volgens Zalm is het onvermijdelijk dat de begroting op meer belangstelling kan rekenen dan de verantwoording. 'Politici kijken liever niet naar het verleden, maar naar de toekomst, want die kun je veranderen.' Mol zegt dat Verantwoordingsdag moeizaam van de grond komt doordat het financiële beheer van de overheid gegrondvest is op budgettaire verantwoording en niet op behaalde resultaten. 'De overheid krijgt haar geld via de belasting, dus door dwang. Er is geen rechtstreeks verband tussen de inkomsten en de geleverde prestaties.'

 

'Het politieke voorstel en het resultaat liggen te ver uit elkaar', beaamt PvdA-Tweede Kamerlid Paul Tang, 'Politici hebben een andere tijdshorizon. Als je iets voorstelt, haal je de pers, maar als het na een paar jaar wordt geëvalueerd, word je er niet afgerekend.' Daarom zou het helpen als de Algemene Rekenkamer de rol van de Tweede Kamer meeneemt in haar rapporten, denkt Mul. 'Dat doen wij op lokaal niveau ook. Dan vragen we aan de raad: waarom hebben jullie hiermee ingestemd? De Algemene Rekenkamer kan nagaan wie nee heeft gezegd tegen een bepaald wetsvoorstel, of dat ze allemaal zaten te slapen.'

 

'Dat zou politiek relevant zijn', zegt Mol, 'Dan krijg je een echte discussie. In de bedrijfseconomie vraag je je ook af waardoor verliezen zijn ontstaan. Was de kostprijs te hoog? Is het efficiencyverlies? Dan kun je iemand verantwoordelijk stellen. Maar het kabinet wil niet dat de verantwoording in het perspectief van de schuldvraag komt te staan. Ze willen geen zwartepieten aanwijzen en laten de verklaring van tegenvallende resultaten liever in het vage.'

 

Tang denkt dat het zou helpen als de commissie rijksuitgaven meer status zou hebben. Zoiets is in Engeland het geval, waar een uiterst prestigieuze commissie ('Alle Lagerhuisleden willen daar graag in', zegt Kraan) zich uitsluitend met Rekenkamerrapporten bezighoudt. Daar is de follow-up van de rapporten volgens Kraan heel groot. 'En dat is natuurlijk belangrijk', zegt Tang, 'Als je lessen trekt uit het verleden, krijg je een betere overheid.'

 

Juist en nuttig

 

De Algemene Rekenkamer is een Hoog College van Staat, dat al bestaat sinds 1814. Er werken zo'n driehonderd mensen. De Algemene Rekenkamer controleert of de rijksoverheid het geld van de burger juist en nuttig besteedt. Tot het onderzoeksterrein horen ook instellingen die niet tot de overheid behoren, maar met gemeenschapsgeld een wettelijke taak uitvoeren.

 

De Algemene Rekenkamer is onafhankelijk en bepaalt zelf wat zij onderzoekt. Jaarlijks brengt de Algemene Rekenkamer zo'n dertig rapporten uit over onderdelen van het rijksbeleid. Ze kijkt daarbij naar rechtmatigheid (verantwoording en toezicht) en doelmatigheid (beleid en uitvoering). Sinds 2000 werkt de rijksoverheid volgens het VBTB-principe (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording), een begrotingsopzet waarbij beleid, prestaties en geld aan elkaar gekoppeld zijn. De Algemene Rekenkamer speelt hierbij een belangrijke rol. Op de derde woensdag van mei, Verantwoordingsdag, presenteert het kabinet het Financieel Jaarverslag van het Rijk aan de Tweede Kamer en geeft de Algemene Rekenkamer een oordeel.