Samen stijgen en dalen

Voor 60 procent van de geraamde kosten een project realiseren? Het kan via ‘best value management’, waarbij externe bureaus financieel medeverantwoordelijk worden gemaakt.

Olde Maten en Veerslootlanden is een cultuurlandschap van duizend hectare. De provincie Overijssel gaf aan de Dienst Landelijk Gebied (DLG) opdracht om er natuur te ontwikkelen. Er was 11 miljoen euro beschikbaar, maar al snel bleek dat bedrag miljoenen te laag ingeschat. DLG wilde het natuurgebied toch binnen het budget realiseren en huurde Royal HaskoningDHV in. 

‘Samen hebben we alles doorgeakkerd’, zegt Frank Legters, directeur regionale en stedelijke ontwikkeling bij Royal HaskoningDHV. ‘Wat was het uitgangspunt? Wat moet per se? Wat is wenselijk? Weet iemand waarom er bijvoorbeeld zo veel moeras moet komen?’

Uiteindelijk schreef Royal HaskoningDHV alleen een vertaling van het ontwerp naar een uitvoeringsdocument. Dankzij de grondige aanpak kon het natuurgebied uiteindelijk worden gerealiseerd binnen het budget, zonder in te leveren op de kwaliteit. ‘DLG was bereid samen met ons te kijken naar de essentie van dit project, dwars door alle lagen en rapporten heen’, zegt Legters. ‘Dat lijkt normaal, maar is in de praktijk wel bijzonder.’

Legters is een warm pleitbezorger van best value management, een combinatie van publiek-private samenwerking, financiering en value engineering (waardeanalyse). Traditioneel wordt een project uit­gedacht op beleidsniveau. Daarna doorloopt de uitwerking een lang traject, door tal van organisatielagen. Dat levert een reusachtige hoeveelheid documenten op en niet zelden een wirwar aan doelen en afgeleide doelen, waardoor informatie verloren gaat en het zicht op de essentie geleidelijk aan verdwijnt.

Lucht
‘Alle lagen voegen hun eigen zaken toe en calculeren bovendien allemaal veilig’, zegt Legters. ‘Hoe meer lagen in een project, hoe meer lucht. Door dat aantal terug te brengen, hoeven er minder financiële veiligheidsmarges te worden ingebouwd. Je kunt scherper calculeren, sneller werken en met veel minder overleg uit de voeten. Onze ervaring is dat dit al gauw 30 procent scheelt. En dan valt nog eens 10 of 20 procent besparing te halen door de objecten eruit te halen die zijn opgeschreven, maar waarvan niemand goed kan uitleggen waarom precies.’

Naast het financiële voordeel zorgt deze methode er bovendien voor dat het resultaat veel beter aansluit bij wat de financiers willen, doordat wordt teruggegrepen naar de oorspronkelijke opdracht, stelt Legters. Hij denkt dat veel projecten die nu stilliggen vanwege geldgebrek wel degelijk gerealiseerd kunnen worden.

‘Als een gemeente 60 procent van de geschatte kosten beschikbaar heeft, dan durven wij in veel gevallen de klus wel aan.’ Hij gaat nog een stap verder: ‘Vaak is de stapel rapporten die we over een project aantreffen een goede indicator. Hoe hoger die is, hoe zekerder we weten dat er voor de opdrachtgever veel valt te besparen. In dat soort situaties zijn wij niet bang om er op basis van no cure no pay in te stappen. Voorwaarde is dan wel dat we bovenaan mogen beginnen, alle overbodigheden uit de verschillende lagen mogen schrappen en systematisch de gehele uitvoering mogen begeleiden, zonder dat de spelregels onderweg veranderen. Als wij er risicodragend instappen, dan wel op onze manier.’

Overheden zoeken naar manieren om financiële verantwoordelijkheden meer neer te leggen bij de bureaus die ze inhuren. De meest extreme vorm is no cure no pay, waarbij de externe partij alleen krijgt betaald als een voorafgesteld doel wordt bereikt. Bij subsidieadvisering is deze vorm redelijk ingeburgerd. Bij het aanbesteden van re-integratietrajecten voor bijstandsgerechtigden en arbeidsongeschikten eveneens, maar daar zijn de ervaringen niet zo best.

Zoekende
Theo Camps, bestuursvoorzitter van Berenschot, merkt dat overheden ook in andere domeinen zoeken naar nieuwe contractvormen, waarbij verlegging van het financiële risico naar het externe bureau de essentie is. Maar volgens hem is iedereen nog zoekende. ‘Overheden doen pogingen om de beloning afhankelijk te maken van de geleverde prestatie, maar uitgekristalliseerde modellen zie ik nog nauwelijks.’

Zeker in de tak van sport waarin bureaus als Berenschot opereren, ligt het niet eenvoudig. ‘Bij fysieke projecten werk je met een gesloten calculatie, op basis van een bestek. Het gaat erom het project zo goed mogelijk te managen. Dan kan ik me een vorm van prestatiebeloning wel voorstellen. Maar ons werk heeft veelal meer een proceskarakter. Dat maakt kwantificering van de geleverde prestatie lastiger. Als wij niet alleen advies geven, maar ook de uitvoering daarvan mogen sturen, dan is er meer mogelijk.’

Zo geeft Berenschot soms gratis adviezen, als er een grote kans is dat er daarna veel werk in de uitvoering achteraan komt.

Daarnaast ziet Camps dat adviesbureaus vaker de opdracht krijgen om financieringsconstructies te bedenken voor overheden, nu banken terughoudend zijn. ‘Zeker in fysieke projecten ontstaat een hoop creativiteit op het gebied van cofinanciering. Je ziet publiek-private samenwerking weer opbloeien. Als adviesbureau ontwikkelen wij momenteel stevige relaties met private investeerders en ontwikkelaars, als onderdeel van onze dienstverlening aan overheden.’

Dat overheden ook daarbij moeten oppassen, bewijst de Wijkertunnel, die in 1996 met louter privaat geld werd opgeleverd. Daar stond tegenover dat de staat zich voor een periode van dertig jaar verplichtte om een vergoeding per passage te betalen aan het consortium van bouwers. Terwijl de bouw zelf 185 miljoen euro kostte, betaalt de staat tot 2026 in totaal meer dan 700 miljoen, berekende het Financieele Dagblad twee weken geleden.

Prikkels
Legters is niet zo’n fan van dergelijke beloningsvormen. ‘Ik ben voor het inbouwen van financiële prikkels in contracten tussen private partijen en overheden. Maar dat mag niet zo ver gaan dat er onnodig veel belastinggeld naar die private partij vloeit.’

Hij ziet wel wat in het flexibel maken van een deel van de projectkosten. Op de achterkant van een bierviltje maken de projectkosten van een bouwproject ongeveer 4 procent uit van de totale realisatiekosten. Een gemeente die bijvoorbeeld een woonwijk laat ontwikkelen tegen een begroot bedrag van 20 miljoen, is aan projectmanagement acht ton kwijt.

‘Die gemeente kan de projectmanager medeverantwoordelijk maken voor het bedrag dat die gemeente uiteindelijk kwijt is. Valt het project 10 procent duurder uit – twee miljoen euro – dan leveren wij 10 procent van onze beloning in: 80.000 euro. Valt het 10 procent mee, dan krijgen wij 10 procent extra.’

Een tegenvaller is dan heel vervelend voor de gemeente, maar ook voor het externe bureau, aldus Legters. ‘Dat krijgt niet alleen minder, maar vaak betekenen tegenvallers in een project dat het bureau er ook veel meer werk aan heeft gehad dan begroot. Prettiger wordt het als het project 10 procent goedkoper uitvalt. De gemeente is dan maar 18 miljoen kwijt, plus 80.000 euro extra voor de projectmanager. Terwijl het vermoedelijk een heel soepel proces is geweest.’

Met strengere normen goedkoper aanbesteden
Rijkswaterstaat pioniert met een nieuwe manier van aanbesteden, die niet alleen kwaliteits­verhogend moet zijn maar ook tot besparingen moet leiden: prestatie-inkoop, of best value procurement. Rijkswaterstaat zegt niet meer dan wat het opgeleverd wil hebben en welk budget het daarvoor beschikbaar heeft. De inschrijvers op de aanbesteding krijgen alle ruimte om hun kwaliteiten te etaleren. De winst zit dan niet zozeer in de gunning, omdat de prijs een minder belangrijke wegingsfactor is, maar in het proces daarna. De opdrachtgever bespaart op controle, toezicht en interne rapportages. Jan Siderius, directeur van inkoopplatform Negometrix, heeft zijn scepsis. ‘Ondanks dat prestatie-inkoop focust op kwaliteit moet een inkopende partij altijd afwachten of de leverancier daadwerkelijk de verwachtingen inlost. Anders ben je toch weer veel tijd, dus geld kwijt met bijsturen en controleren.’

Siderius denkt dat overheden veel meer kunnen besparen door voor aanzienlijk lagere bedragen openbaar aan te besteden. ‘Hoe simpeler het gevraagde product is, hoe beter je als overheidsorganisatie kunt gunnen op basis van de laagste prijs. Dat gebeurt te weinig. Wij zijn het enige land in Europa zonder dwingende regels, die lager liggen dan de Europese normen. Als je een werk bouwt onder de vijf miljoen mag je dat geven aan wie je maar wilt. Bij diensten en leveringen ligt die grens op twee ton. In België moeten diensten vanaf 67.000 euro nationaal openbaar worden aanbesteed en ben je vanaf 5.000 euro verplicht drie offertes op te vragen. Dat soort strenge normen zie je overal in Europa, behalve in Nederland. Ik ben ervan overtuigd dat overheden daar nog enorme kostenbesparingen mee kunnen realiseren.’