Motivering leges schiet tekort

Leges mogen enkel geheven worden voor door de gemeente verstrekte diensten. Essentieel is dat om deze dienst uitdrukkelijk verzocht dient te worden. Daarnaast is elke gemeente in beginsel vrij, enkele wettelijke uitzonderingen daargelaten, om de hoogte van de legestarieven zelf te bepalen. Als enige beperking geldt daarbij de ‘opbrengstnorm’ uit de Gemeentewet. Op grond daarvan mogen de geraamde baten van de in de verordening opgenomen legestarieven de geraamde kosten niet overtreffen.

Het gevolg van dit ruime juridische kader is dat gemeenten over een grote mate van beleidsvrijheid beschikken. Begrotingstechnisch gezien uit zich dit onder meer in het op grote schaal toepassen van ‘kruissubsidiëring’, waarbij vanuit de meeropbrengst op het ene legestarief een ander tarief bewust laag wordt gehouden. Zolang immers de kostendekkendheid van de verordening in zijn geheel aan de opbrengstnorm blijft voldoen, is voldaan aan de wettelijke voorwaarde. De kostendekkendheid van het individuele tarief doet niet ter zake.

Nieuwe wetgeving heeft sinds kort een einde gemaakt aan deze traditionele wijze van kostenonderbouwing. Allereerst is eind 2008 de omzetting van de Europese Dienstenrichtlijn (EDR) in de Nederlandse wetgeving voltooid. Hierdoor gelden voor legestarieven die onder deze richtlijn vallen in beginsel een verbod op kruissubsidiëring. Alleen ten aanzien van legestarieven binnen onderling sterk samenhangende vergunningstelsels staat EDR nog kruissubsidiëring nog toe.

Vervolgens is sinds 1 oktober vorig jaar de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Op grond van de Wabo is kruissubsidiëring nog slechts mogelijk tussen Wabo-gerelateerde legestarieven. Voor de overige legestarieven blijft de traditionele wijze van kostenonderbouwing van toepassing .

Dit alles is voor veel gemeenten aanleiding geweest om de legesverordening aan te passen door de kostenonderbouwing en de rechtmatigheid daarvan opnieuw te (laten) onderzoeken. Uit de vele onderzoeken die ANG inmiddels heeft uitgevoerd, blijkt dat veel verordeningen lijden aan grootschalig achterstallig onderhoud van de verordeningen.

Als gevolg van het jarenlang indexeren van historisch bepaalde tarieven bestaat er nauwelijks of geen inzicht in de daadwerkelijke kostendekkendheid. Vaak blijken de legestarieven enkel op redactionele gronden al onverbindend te zijn. De oorzaak daarvan is dat de tarieven jarenlang niet aan relevante wetswijzigingen zijn geconformeerd waardoor aangehaalde artikelen uit een wet of een verordening niet meer correct zijn. Reeds onder het ‘oude regime’ zag een deel van de rechterlijke instanties al aanleiding om de ruime eisen van kostendekkendheid van de legesverordening in te perken. Het argument hiervoor was dat geen redelijke verhouding meer bestond tussen de hoogte van de legesopbrengst en de kosten van de door de gemeente verrichte dienst. De ‘open eind tarieven’, een percentage of promillage van de bouwkosten, kunnen bij grote bouwprojecten met navenante bouwkosten namelijk oplopen tot in de tonnen.

De Hoge Raad deelde deze zienswijze niet en oordeelde dat de kostendekkendheid aan de hand van alle in de verordening opgenomen diensten in haar geheel beoordeeld dient te worden. Zeker is nu dat met name tegen de bouw gerelateerde leges geprocedeerd zal blijven worden. De bewijslast met betrekking tot de kostenonderbouwing zal voor gemeenten nu veel zwaarder zijn. De gemeente kan niet meer volstaan met verwijzen naar de (marginale) begroting.

Hoe hoog de rechter onder het nieuwe regime uiteindelijk de ‘bewijslat’ van de kostenonderbouwing zal leggen, zal in de rechtspraak nog moeten blijken. Juridisch gezien, kan echter niet meer worden volstaan met alleen de jaarlijkse indexatie van de legestarieven.

André Cent, adviseur-fiscaal jurist en Rob Verheijen, senior adviseur