Gemeenten hebben plots geld te veel

Gemeenten kampen met structurele financiële tekorten. Toch meldt de ene na de andere gemeente een positief saldo over 2020. Hoe kan dat? ‘Onze jaarrekening geeft een vertekend beeld.’

‘Het is heel raar om met een positief saldo te komen als je tegelijkertijd forse bezuinigingen moet doorvoeren’, zegt Anita Vlam, wethouder van onder meer financiën (VVD) in Woudenberg en lid van de commissie financiën van Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Woudenberg staat onder preventief financieel toezicht van de provincie.

Voornamelijk vanwege de kosten in het sociaal domein krijgt de gemeente haar begroting niet sluitend. Terwijl de gemeente met de inwoners een ‘bezuinigingsdialoog’ voerde om mogelijke besparingen in kaart te brengen, bleek dat de jaarrekening over 2020 een positief saldo laat zien van 123.000 euro op een begroting van 40 miljoen. Aanvankelijk hield de gemeente rekening met een tekort van 369.000 euro.

Het positieve saldo is – behalve aan het ombuigen van de begroting en het bijsturen van de kosten in het sociaal domein gedurende het jaar – voor een groot deel te danken aan het feit dat vanwege corona allerlei activiteiten niet doorgingen. ‘Zo werd minder gebruik gemaakt van leerlingenvervoer’, zegt Vlam. ‘Omdat kinderen niet naar school gaan, houd je geld over. Dat is een situatie die je niet wilt.’

Het lijkt erop dat heel wat gemeenten over 2020 een positief saldo kunnen laten zien. ‘Het is maar één jaar, dat zegt niets over structurele tekorten’, zegt Victor Everhardt, wethouder financiën en economische zaken (D66) in Amsterdam en voorzitter van de commissie financiën van de VNG. ‘Bovendien is het een coronajaar, dat in alle opzichten anders was dan andere jaren. Er kwamen uitkeringen van het rijk, sommige activiteiten die je wel had begroot konden niet doorgaan. Er spelen allerlei factoren mee. Een positief saldo kan nooit een dekking zijn voor een structureel tekort.’

Opvallend

Het is opvallend dat veel gemeenten juist in het jaar waarin de coronacrisis uitbrak geld overhouden. Hoe komt dat? Volgens Rein-Aart van Vugt van Deloitte, die als externe accountant betrokken is bij de jaarrekening van veel gemeenten, pakt een jaarrekening doorgaans sowieso positiever uit dan een begroting. ‘Dat is meestal niet bewust, maar er zit wel iets van voorzichtigheid achter.’ In de begroting houden gemeenten rekening met tegenvallers en zijn ze geneigd kosten hoger in te schatten. Ook zijn begrotingen vaak ambitieus. Uiteindelijk worden veel plannen in de praktijk in een lager tempo uitgevoerd, bijvoorbeeld doordat er te weinig mensen beschikbaar zijn of juridische procedures en burgerparticipatie meer tijd vragen.

‘De realisatie in de jaarrekening wijkt hierdoor vrijwel altijd positiever af van de begroting. Tussentijds monitoren en de gemeenteraad informeren zou vaak scherper kunnen’, vindt Van Vugt. ‘Ook meer aandacht voor goede planningen van activiteiten en die meer realistisch begroten kan helpen om de afwijkingen te verkleinen.’

Wat volgens hem eveneens meespeelt, is dat er gedurende het jaar incidentele financiële meevallers ontstaan, zoals in de laatste maanden van het jaar aanvullende uitkeringen van het rijk. Maar corona is voor 2020 ook een belangrijke verklaring voor al die – vaak onverwachte – positieve saldo’s. Enerzijds konden veel activiteiten niet doorgaan vanwege de coronamaatregelen. ‘Daarnaast heeft het rijk de kosten en de daling van opbrengsten gecompenseerd’, zegt Van Vugt.

Ook de Tozo-vergoeding van het rijk – de tijdelijke inkomenssteun voor ondernemers – kan resulteren in een positief resultaat op de jaarrekening. ‘Dat was een incidentele uitkering van het rijk die bij het opstellen van de begroting niet was geidentificeerd’, zegt Ricardo Kok van Exilo, een adviesbureau voor financiën, control en bedrijfsvoering in de publieke sector.

‘Er was lang onduidelijkheid over de hoogte van de uitkering. De voordelen van de Tozo-uitkering zie ik veel terugkomen. Maar dat is ook geld om kosten van te betalen die je in de toekomst maakt, voor het toezicht en de handhaving. Dus reken je zelf niet rijk.’ Volgens Kok heeft ook de teruggave van te veel betaalde btw bij re-integratie voor – soms forse – incidentele inkomsten gezorgd.

Minima

Corona zorgde voor andere inkomsten en uitgaven en dat is aan de jaarrekening te zien. Zo was Woudenberg niet alleen minder geld kwijt aan leerlingenvervoer, er werd ook minder gebruik gemaakt van de regelingen voor minima. Extra inkomsten waren er ook, aldus Vlam. ‘Bij de begrafenisrechten en de leges voor omgevingsvergunningen.’ Amsterdam – met een negatief saldo van 181 miljoen euro – liep juist heel veel inkomsten mis. ‘De gederfde parkeerinkomsten en toeristenbelasting is absoluut een oorzaak’, zegt Everhardt.

‘Het was een raar jaar’, zegt Ad Verbakel, concerncontroller in Eindhoven, waar eveneens sprake is van een positief saldo. ‘De algemene uitkering van het rijk is wat hoger uitgevallen. Een ander voordeel is dat we veel minder overheadkosten hadden. Minder opleidingskosten, minder kopieerkosten, de kachel hoefde niet aan. Ook speelde mee dat allerlei evenementen niet doorgingen.’

Het saldo mag dan positief zijn, Eindhoven heeft vanwege corona 15 miljoen euro uit de algemene reserve ingezet. ‘Dat geld hebben we gebruikt om de maatschappelijke infrastructuur overeind te houden. Naast het geld dat we gecompenseerd kregen van het rijk. Dat laatste was trouwens heel positief. Er werd echt gekeken naar wat we nodig hadden. Zo zou het altijd moeten gaan.’

Ingeteerd

Een positief saldo zegt niet alles, vindt Verbakel. ‘Het lijkt of er veel geld over is, terwijl je in feite ingeteerd kunt hebben op de financiële positie. Het is het verschil tussen je spaargeld en je lopende rekening. Als ik 50.000 euro spaargeld gebruik om een auto te kopen en ik houd regulier 20.000 over omdat ik niet met vakantie ga, dan zou ik in deze jaarrekeningsystematiek een voordeel hebben van 20.000 euro, terwijl ik er netto 30.000 euro op achteruit ben gegaan.’ Eindhoven kampte een paar jaar geleden met grote structurele tekorten in het sociaal domein. Een van de maatregelen die de gemeente heeft genomen is een volgens Verbakel meer dan gemiddelde verhoging van de gemeentebelastingen.

‘Het helpt dat de arbitragecommissie heeft bepaald dat het rijk gemeenten voor de kosten van jeugdzorg moet compenseren. Daarmee is een deel van het probleem opgelost, maar niet alles.’ Eind mei deed de arbitragecommissie een uitspraak in het geschil tussen VNG en het rijk. Zij oordeelde dat het rijk gemeenten moet compenseren voor het feitelijke tekort voor de jeugdzorg.

Verbakel wijst op de groei van de stad en de noodzaak van veel woningbouw in het centrum, wat tot extra mobiliteit leidt en investeringen vraagt op het terrein van verkeer en openbaar vervoer. De stad groeit behoorlijk en ruimte om de gemeentelijke organisatie mee te laten groeien is er nauwelijks. ‘We hebben nagenoeg geen investeringsruimte’, zegt Verbakel. ‘De jaarrekeningen van gemeenten geven het beeld dat het goed gaat, maar ik zie de afgelopen 25 jaar vooral bezuinigingen.

Verschraling van het voorzieningenniveau, uitstel van onderhoud en verlenging van afschrijvingstermijnen. Dat zit allemaal onder de oppervlakte.’ Ook de vijf gemeenten die in 2022 Land van Cuyk gaan vormen – Boxmeer, Cuijk, Mill en Sint Hubert, Grave en Sint Anthonis – hebben positieve financiële resultaten. ‘Dat is lastig uit te leggen, want iedereen hoort en leest in de media dat gemeenten veel moeite hebben om hun begroting sluitend te krijgen’, zegt Lydia Verheijen, coördinator financiën in Sint Anthonis. ‘Er is een groot verschil tussen je structurele huishoudboekje en je spaarpotje. Wij hebben in Sint Anthonis veel resultaten uit grondexploitaties. Dat is positief voor de jaarrekening, maar het zijn geen structurele inkomsten waarmee je bijvoorbeeld de kosten in het sociaal domein kunt dekken. Opbrengsten van grondexploitaties kunnen enorm fluctueren. Het kan best het ene jaar een halve ton zijn en het jaar erop 3 miljoen. Je kunt daar wel iets eenmaligs mee doen, maar je kunt ze niet regulier inzetten.’

Grondexploitaties en andere incidentele mee- of tegenvallers hebben invloed op het jaarrekeningsaldo, maar gemeenten moeten hun begrotingssaldo corrigeren voor incidentele baten en lasten. De begroting moet structureel sluitend zijn. Het is net als een huishouden, stelt Verheijen. ‘Met je reguliere inkomen moet je je reguliere uitgaven kunnen betalen. Als je elke maand 2.000 euro hebt, moet je daarvan rondkomen. Het moet in balans zijn.’ De inkomsten maandelijks aanvullen met een beetje geld uit de opbrengsten van grondexploitaties werkt niet. ‘Dan kom je uiteindelijk niet uit, want je kunt niet blijvend vertrouwen op de opbrengsten van grondexploitaties. Als er een crisis komt zoals in 2008, ben je die inkomsten kwijt. Maar ondertussen heeft de jeugd wel zorg nodig.’

Complex

‘Vertellen dat je een tekort hebt en vervolgens met een positief rekeningresultaat komen is complex’, zegt Ricardo Kok van Exilo ‘Je moet het duiden. Enerzijds je structurele resultaat, anderzijds je incidentele baten en lasten. Dan komt er per saldo een positief resultaat uit, maar dat is geen waarborg voor komende jaren.’ Volgens Van Vugt is dat soms ook aan de gemeenteraad lastig uit te leggen.

‘Bij de begrotingsbehandeling moet de raad nadenken over bezuinigingen of een verhoging van de onroerendezaakbelasting. Dan komt bij een jaarrekening met een positief saldo de vraag naar boven of bezuinigingen en belasting verhogingen wel nodig waren.’ ‘Aan de raad konden we goed uitleggen hoe het zit’, zegt Vlam. ‘We stevenden in de najaarsnota af op een fors tekort en onze jaarrekening laat een positief saldo zien. Maar om het aan de burgers uit te leggen, hebben we een persbericht gemaakt. We moeten bezuinigen, we staan onder preventief toezicht en dan is er opeens een positief resultaat. Dat moet je toelichten.’ Vlam vraagt zich af of corona uiteindelijk niet tot allerlei extra kosten gaat leiden.

‘Vanwege uitgestelde zorg die later terugkomt of door stijgende werkloosheid.’ Ook Verbakel houdt daar rekening mee. ‘Wat gebeurt er als de overheidssteun aan ondernemers wordt afgebouwd? Je ziet nu al veel leegstand. Misschien komen er straks meer faillissementen. Dan komen er ook meer mensen in de bijstand. Daar moeten we op voorbereid zijn en onze armslag is niet groot.’ Vanwege de decentralisatie van de jeugdzorg heeft elke gemeente in de afgelopen jaren keuzes moeten maken, zegt Everhardt. ‘Ze hebben extra bezuinigd of geput uit de algemene reserve. Het moet uit de lengte of uit de breedte. Normaal koers je op een algemene reserve van 1,0 ten opzichte van de risico’s en nu zie je hem terugvallen naar 0,5 of 0,6. Die reserve moet de komende jaren weer worden opgebouwd, zodat je de klap van een eventuele volgende crisis weer kunt opvangen. Daar heb je een algemene reserve voor.’

Hij wijst erop dat gemeenten structureel geld tekort komen voor de uitvoering van hun jeugdzorgtaken. ‘Dat is erkend door de arbitragecommissie. Er is 1,3 miljard euro toegekend. Met het nieuwe kabinet moeten we afspraken maken om dat structureel te maken. Daar hebben we als commissie financiën vertrouwen in.’ Op positieve saldo’s op de jaarrekeningen over 2020 moet men zich vooral niet blindstaren, vindt Vlam. ‘Die zijn niet representatief. Zo’n plusje wekt de indruk dat we geld overhouden en dat dat structureel is. Dat klopt niet. Het heeft voor een groot deel met corona te maken.’