Leren van de crash

In haar advies Tegenkracht organiseren, dat einde januari verscheen, is de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) op zoek gegaan naar het antwoord op de vraag of overheidsdiensten lessen kunnen trekken uit de bankencrash. ‘Perverse effecten’ zijn in de vergelijkende studie het centrale, verbindende begrip. Op zichzelf positieve instrumenten, bedoeld om de productiviteit te bevorderen, kunnen ontaarden en een heel systeem uit balans brengen. Denk aan wat de bonuscultuur heeft aangericht bij de banken: die werd een doel in zichzelf en zette bankiers aan tot ‘verkeerde’ dingen. Maar ook de publieke sector kent zijn causes célèbres – denk aan het ‘afrekenen’ van de politie op het aantal uitgeschreven bonnen.

Eén van de opstellers van het advies, Liesbeth Noordegraaf-Eelens, is goed bekend met zowel de financiële als de bestuurlijke wereld. Als econome en filosofe verdeelt ze haar werktijd tussen de Erasmus School of Economics en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).

Dat in de steeds meer aan resultaten gebonden publieke sector perverse effecten optreden, is toch al genoegzaam bekend. Welk nieuw inzicht heeft de vergelijking met de banken eigenlijk opgeleverd?

‘Het heeft in elk geval het urgentiebesef versterkt. Systemen kunnen imploderen als ze niet in balans zijn. Dat heeft de bankencrisis geleerd, maar dat geldt net zo goed voor de publieke sector.’

Niet dat de publieke sector zomaar in een vergelijkbare crisis zal geraken. Woningcorporaties, scholen, universiteiten of ziekenhuizen vallen niet zomaar om. Het gaat, aldus Noordegraaf, ‘om het gevaar dat een publieke dienst wordt ondergraven naarmate eenzijdigheden binnensluipen. Als de politie eenzijdig wordt aangestuurd op het produceren van processen-verbaal, dreigen taken als preventie of interesse in de omgeving, die misschien nog wel wezenlijker zijn voor de veiligheid in de samenleving, te worden verwaarloosd. Als aan de ander kant eenzijdig wordt gestuurd op preventie vergroot dat de veiligheid evenmin. We moeten ons goed
realiseren dat publieke diensten altijd een meervoudige taak hebben; het gaat niet (alleen) om productie en omzet. Raakt die meervoudigheid zoek of uit balans, dan kan op den duur een heel systeem vooral perversiteiten voortbrengen.’

De opstellers van het rapport houden zich buiten de discussie over marktwerking in de publieke dienst, een debat dat nog wel eens wil oplopen. Liesbeth Noordegraaf zoekt liever de nuance.  ‘Niet voor niets spreken we in het rapport over “van productief naar pervers”. Een prikkel tot productie kan op zichzelf een heel positief instrument zijn. Wel hebben wij nagegaan onder welke omstandigheden zo’n instrument niet meer louter positief werkt, maar perverse trekjes gaat vertonen.’

Ook de soms luidruchtige kritiek van professionals – met als voorbeeld de Stichting Beroepseer – kan Liesbeth Noordegraaf niet altijd imponeren.’ Neem de Cito-toets, die wij in het rapport als voorbeeld noemen van een instrument dat in de praktijk van positief naar pervers is gegaan. Het is een positief instrument, waarmee je prima kunt vaststellen wat de leerlingen hebben meegekregen van de lessen. Het was in het begin een prachtige tegenkracht naast het oordeel van de leraar. Maar in de praktijk is het te veel een eigen leven gaan leiden en daardoor bijna allesbepalend geworden.

Het professioneel oordeel van de leraar speelt nauwelijks nog een rol en scholen voor voortgezet onderwijs gebruiken de Cito-score inmiddels als toegangsvereiste. En toch is er vanuit de professionals weinig verzet tegen de Cito-toets. Blijkbaar geeft het hen houvast. Het beperken van de professionele ruimte lijkt ook door professionals te worden omarmd. Managers moeten met professionals zorgen voor adequate dienstverlening.’

Perversiteit

Wanneer kunnen gerechtvaardigde, de productiviteit bevorderende sturingsinstrumenten omslaan in perversiteit? In het RMO-advies wordt dit nagegaan aan de hand van  drie voorbeelden in het bankwezen: de hypotheekverstrekking aan minvermogenden in de USA, het gebruik van risicoprofielen om klanten te classificeren en het belonen van bankiers met bonussen. In al deze casussen sloeg de productiviteit om in perversie. Het advies zegt erover: ‘Oorspronkelijke doelen worden uit het oog verloren, classificaties gaan een eigen leven leiden en financiële  prikkels leiden tot verkeerde handelingen.’

Ook in de publieke sector ontsnapt hier niet aan. Onder financiële druk van de
resultaatsturing komen hbo-instellingen in de verleiding om de kwaliteit van hun curricula te veronachtzamen. Indicatiestelling, een op het oog zeer gerechtvaardigd selectiecriterium in de zorg, creëert in de praktijk een nieuwe, modelmatige werkelijkheid die lang niet altijd spoort met de zorgbehoefte van de cliënt.

Hoe dit komt? Publieke instellingen, aldus het advies, dienen altijd meervoudige belangen. Er moet bijvoorbeeld zorg op maat worden gegeven, maar op de achtergrond speelt altijd de krapte van de budgetten. Indicatiestelling is het sturingsinstrument dat die belangen moet verenigen, maar in de praktijk blijkt dat een moeilijke zaak. Miskenning van de meervoudigheid ligt altijd op de loer: één belang gaat dan domineren, en dat is meestal een intern belang.

Dat gaat ten koste van de aandacht voor de externe belangen, die rechtstreeks samenhangen met de maatschappelijke functie van de instelling of sector. De instellingen voegen zich vervolgens naar deze verschuiving van doelen, niet zelden in de vorm van strategisch gedrag. Voorbeelden daarvan: scholen laten slecht presterende kinderen buiten de Cito-toets om de naam van de school hoog te houden. Het afgeven van zwaardere zorgindicaties dan nodig, daar zorgorganisaties anders een dief zouden zijn van hun eigen portemonnee.

Liesbeth Noordegraaf: ‘Een publieke taak mag je niet reduceren tot één belang. Goede zorg is meer dan een kwestie van binnen het budget blijven. Maar in de praktijk wordt die meervoudigheid gemakkelijk vergeten of verplaatst naar de marges. De thuiszorgmedewerker die stiekem toch een praatje maakt met de patiënt, de leraar die praat als Brugman om de school te overtuigen van zijn oordeel. Het maatschappelijk belang zit niet in de marges.’

Tegenkrachten

Wat te doen? Organiseer tegenkrachten, luidt het parool volgens het RMO-advies. Krachten die de sector bij de maatschappelijke les moeten houden en de omslag van productief naar pervers moeten voorkomen. Variëteit lijkt daarvoor het middel bij uitstek. Systemen vragen om variëteit in sturingsinstrumenten en voorkomen moet worden dat één instrument te dominant wordt.

Dus moet er ruimte zijn voor uiteenlopende vormen van indicatiestelling of voor alternatieven voor de Citotoets. De financiering van een taak mag bovendien niet aan één instrument worden opgehangen. Bij het ontwerpen van systemen door ministeries of lagere overheden kan zulke variëteit worden veiliggesteld. Maar ook binnen systemen en instellingen kan tegenkracht worden georganiseerd. ‘Ga met elkaar op zoek naar de conflicterende mechanismen. Zo krijg je de juiste discussies over uiteenlopende waarden. Beschouw uniforme beoordelingssystemen hoogstens als het vertrekpunt van een discussie, niet als het eindoordeel’, adviseert Liesbeth Noordegraaf.

En ook: ‘Haal mensen binnen die de vanzelfsprekendheden van het systeem niet zomaar accepteren en systemen niet zien als iets heiligs. Denk aan intervisie tussen scholen, opleidingen en andere organisaties. Oriënteer je voor je informatie op burgers. Geef cliënten of belanghebbenden een vorm van eigenaarschap. Onderken het belang van de signaalfunctie van professionals. Betrek medewerkers bij het inrichten van verantwoordingssystemen.’

Het klinkt allemaal veelbelovend, maar hoe kun je tegenkracht ontwikkelen bij grote bezuinigingen, waardoor het afrekenen op kwantitatieve doelen al gauw de boventoon zal voeren?

‘In zulke situaties is het van groot belang hoe het leiderschap wordt uitgeoefend. Dat moet in de eigen omgeving kritiek durven organiseren. Moet zich ervan bewust zijn dat een organisatie zichzelf veel ontneemt als ze terugvalt op louter kwantitatieve doelen of eenzijdige oordelen.’

Bij wijze van voorbeeld schetst Noordegraaf de werkwijze van een haar bekend interdisciplinair team voor niertransplantaties. Daar geldt als norm dat geen beslissingen tot transplantatie worden genomen zolang er binnen het team twijfels of bezwaren leven. Zo wordt bewaakt dat een meervoudigheid aan belangen steeds aan bod komt. De chef is uiteindelijk wél aanspreekbaar op de beslissingen.

Heeft het RMO-advies behalve aan onderwijs- of de zorginstellingen ook een boodschap aan de overheidsdienst?

‘Een overheid wordt kwetsbaar voor perversies als de legitimatie van het optreden wordt gezocht in de regels. Je moet je als bestuurder telkens afvragen: kan ik mijn handelwijze verantwoorden ten opzichte van mijzelf, het publiek, het maatschappelijk belang. Dat veronderstelt wel dat bestuurders de ruimte moeten hebben voor interpretatie.

Het goede van de systemen is dat ze zekerheid bieden. Probleem is dat onzekerheden die er nu eenmaal altijd zijn, worden gemaskeerd door de reductie van de werkelijkheid tot beperkte criteria. Daarom is het van belang dat professionals  zicht houden op het bredere maatschappelijke belang dat ermee moet worden gediend. Een moeilijk begrip, maatschappelijk belang. Juist daarom hebben be­stuurders en professionals ruimte nodig.’