‘Koester de onafhankelijke ambtenaar’
Drie maanden onderzocht Hans Borstlap op verzoek van het Ierse ministerie van Financiën, hoe het eiland in één klap financieel bankroet raakte. Het Raad van Statelid viel van de ene verbazing in de andere, vooral over de bestuurlijke mores.
Ierland, dat was het walhalla. Elke beleidsmaker in Europa moest de stormachtige economische ontwikkeling daar als voorbeeld nemen. Het kan verkeren. Van Celtic Tiger veranderde het land door allerlei factoren in een verzopen kat en moet nu zeer drastisch bezuinigen. Borstlap ging er naartoe om voor de Ierse regering op een rij te krijgen wat er mis ging. ‘Maar ook Nederland kan er lessen uit trekken’, zegt hij.
Het is volgens Borstlap in Ierland onvoorstelbaar uit de hand gelopen. ‘Achteraf verbaas je je dat het zo snel ging. Maar in de kern ging het al veel eerder fout dan in het najaar van 2008. De Ierse regering is vanaf 2000 voortgegaan met het voeren van procyclisch beleid. Terwijl de conjunctuur al booming was, ging de overheid de economie nog eens extra stimuleren. We hebben het over een groei van 8 à 9 procent per jaar in de jaren 90. Natuurlijk, ze hadden een achterstand ten opzichte van Europa. Maar dan nog zijn het Aziatische cijfers’, zegt Borstlap.
Vanaf het moment dat Ierland toetrad toe de monetaire unie kon het land tegen veel lagere rentes lenen dan daarvoor. Daarmee stonden volgens Borstlap de vleespotten van Egypte dampend klaar. De verleiding om ongegeneerd toe te tasten, bleek te groot. Zo beperkte Ierland de belastinggrondslag, waarbij minimumloners van betaling werden vrijgesteld. Ook nadat vervolgens het minimumloon werd verdubbeld, bleef vrijstelling van kracht. ‘De lonen stegen over de hele linie. Een secretaris-generaal verdient inmiddels 220 duizend euro, de helft meer dan in ons land’, zegt Borstlap ter illustratie. Resultaat: de koopkracht steeg en de huizenmarkt floreerde.
Oekaze
De gevolgen van het procyclisch gevoerde beleid waren desastreus. ‘En dan komt daar de financieel economische crisis van najaar 2008 overheen. Opeens is er een structureel financieringstekort van 14 procent, werkloosheid van 15 procent en een braindrain van jonge mensen’, vertelt hij.
Een politieke afstraffing van de premier, een ombuigingsprogramma van miljarden en daling van de lonen met 15 procent zijn de belangrijkste consequenties. Borstlap onderzocht met name het beleid en de ambtelijke adviezen, vóór en tijdens het uitbreken van de crisis. Hij stuitte op een politieke cultuur van ‘geld uitgeven als het er is’. Wat viel op? ‘Dat veel ambtelijke informatie niet op schrift was gesteld. Er waren geen nota’s. Verder bleken ambtenaren wel te waarschuwen voor de nadelen van procyclische beleid. Maar adviezen werden in de wind geslagen door de Ierse ministerraad. Eén minister kwam bij de ambtelijke staf met de oekaze: “Ik wil geen adviezen meer waar ik het niet mee eens ben”.’ Dat heeft hij in zijn carrière nog nooit meegemaakt, zegt Borstlap. ‘Een minister kan wel eens problemen hebben met een sterke adviseur, maar een oekaze is onbestaanbaar in de politiek-ambtelijke verhoudingen. Dan moet de ambtelijke leiding de minister voorhouden dat dit niet kan. In Ierland gebeurde dat dus niet. Resultaat: geen open, analytisch debat. Juist als politici als lemmingen de afgrond inrennen culheb je een ambtelijke club nodig die ze waarschuwt voor de gevolgen. Er werd niet hard genoeg gewaarschuwd.’
Wat Borstlap betreft is één van de belangrijkste lessen uit het Ierse drama dat we zuinig moeten zijn op kritische, professionele ambtenaren en hun analyses. ‘Ze moeten los van de politiek kunnen functioneren, politici met gezag kunnen tegenspreken. Zeker als de politieke elite de weg kwijt is. Tegenover macht moet je tegenmacht organiseren. Laten we die onafhankelijkheid van de ambtenaar koesteren en ze beschermen tegen politiek willekeur.’ Borstlap trekt die lijn graag door naar clubs als de WRR en het CPB. ‘Die moeten vrijuit kunnen spreken en adviseren. Uiteindelijk is en blijft de minister de baas. Die beslist.’
Te veel boekhouders
Medeauteur van het rapport over het Ierse drama is Rob Wright, voormalig secretaris-generaal Financiën van Canada, en John Malone, voormalig secretaris-generaal van het Ierse ministerie van Landbouw. Zij concludeerden dat politieke beslissingen van het ministerie van Financiën de afgelopen 10 jaar in de regel contrair het departementale advies werden genomen. Ambtelijk werd dus wel gewaarschuwd voor de risico’s van oververhitting van de economie, maar dat was volgens de rapporteurs lang niet krachtig genoeg. Behalve over te weinig kritische massa, beschikte het departement van Financiën ook over te weinig technische en economische expertise: te veel boekhouders, te weinig strategen.
CV
Hans Borstlap (Amsterdam, 1946) is lid van de Raad van State en voorzitter van de Albeda-leerstoel, met als onderwerp de arbeidsverhoudingen in de publieke sector. Borstlap was directeur-generaal op de ministeries van Sociale Zaken en Onderwijs. De afgelopen maanden trad hij op als adviseur van de Ierse regering.
Reacties: 9
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.
De conclusie: er werd niet hard genoeg gewaarschuwd, vind ik daarom te kort door de bocht. Wanneer er sprake is van een collectieve angst, is het lastig om je kop boven het maaiveld uit te steken. In een dergelijke cultuur betekent dit gewoonweg dat je op non-actief wordt gesteld. Wanneer je als ambtenaar je baan niet wilt verliezen, zul je dus naar je baas moeten luisteren....