‘Gemeenten moeten OZB kunnen differentiëren'

Gemeenten zouden bij een hervorming van het lokale belastinggebied de mogelijkheid moeten krijgen om de Onroerendezaakbelasting (OZB) per deelgebied te differentiëren. Dat vindt Arjen Schep, bijzonder hoogleraar Heffingen van Lokale Overheden aan de Erasmus Universiteit. De komende jaren zijn volgens Schep fundamentele wijzigingen van de lokale belastingen nodig om de financiële en positie van lokale overheden en van gemeenten in het bijzonder te verbeteren.   

Te weinig controle

Volgens de hoogleraar worden lokale belastingen veel te weinig serieus langs een meetlat gelegd. ‘Dat heb ik al in mijn oratie voor de benoeming tot hoogleraar benadrukt. Aan de rijksbelastingen wordt ieder jaar met Prinsjesdag gesleuteld. Ieder jaar kijkt het rijk of de belastingen die er zijn nog wel werken zoals ze zouden moeten werken. De laatste herziening van de lokale belastingen is echter 30 jaar geleden. In de tussentijd is de wereld sterk veranderd.’

Toeristenbelasting achterhaald

Een duidelijk voorbeeld is volgens Schep de toeristenbelasting. ‘Die is voor het laatst herzien in 1970. Sindsdien is het toerisme als geheel enorm gegroeid, en zijn er partijen als Booking en Airbnb opgekomen die de manier waarop toerisme plaatsvindt ingrijpend hebben veranderd. Gemeenten worstelen daarmee. De huidige fiscale regelingen schieten tekort om die grote bedrijven op een efficiënte manier te belasten. Wat volgt is vaak een verhoging van de toeristenbelasting als geheel, aangezien dat het enige instrument is dat gemeenten hebben. Dan zijn traditionele toeristische ondernemers zoals hotels en campings  ‘de klos’, terwijl door particuliere verhuurders van woningen en genoemde platforms wordt verdiend aan verblijf in de betreffende gemeenten.

Gemeenschappelijke regelingen

Andere belangrijke ontwikkelingen op lokaal belastinggebied laten ook zien dat het stelsel aan een herziening toe is. Zo voeren steeds minder gemeenten hun belastingheffing nog zelfstandig uit. ‘Er zijn steeds meer gemeenschappelijke regelingen. In Limburg bijvoorbeeld, daar innen nagenoeg alle gemeenten hun belasting via dezelfde organisatie. Dat is op zich geen negatieve ontwikkeling: het is efficiënter, leidt tot kostenbesparing en bovendien kan zo’n organisatie zich specialiseren.

Tegelijkertijd zijn er ook gevallen waarbij lokale keuzevrijheid wordt beperkt door zo’n samenwerkingsorganisatie. Dan worden de lokale politieke keuzes opeens bepaald door wat wel en niet kan bij een softwareleverancier van een dergelijke organisatie. Dat is een ontwikkeling die niet was voorzien toen het belastingpalet van gemeenten door de wetgever werd vastgesteld. Net als bij de rijksbelastingen bepaalt de praktijk van de uitvoering steeds vaker welke fiscale mogelijkheden gemeenten daadwerkelijk hebben.’

Minder afhankelijk van gemeentefonds

Volgens de hoogleraar zijn er zwaarwegende redenen om het lokale belastinggebied zo te hervormen dat gemeenten minder afhankelijk zijn van het rijk. ‘Op dit moment bestaan de totale inkomsten van gemeenten maar voor ongeveer 17 procent uit de eigen belastingen. Tegelijkertijd krijgen ze steeds meer taken om uit te voeren en worden die steeds vaker niet volledig door het rijk bekostigd. Dat brengt grote risico’s met zich mee. Meer vrijheid om lokale heffingen in te voeren zou lokale overheden een buffer geven om dat op te vangen.’

Gemeenten terughoudend

De opties die er nu zijn, zoals het verhogen van de OZB, de toeristenbelasting of de parkeerbelasting, worden maar beperkt ingezet. Schep ziet doorgaans terughoudendheid bij gemeenten om de OZB flink te verhogen. Daarnaast zijn de uitgangsposities van gemeenten niet dezelfde. ‘Toeristische gemeenten hebben bijvoorbeeld meer opties in de vorm van de mogelijke heffing van toeristenbelasting en forensenbelasting (van eigenaren van vakantiewoningen).'

'Die extra mogelijkheden tot heffing van belastingen van toeristische gemeenten is ook geen onderdeel van de verdeelsleutel in het gemeentefonds, zoals de OZB-capaciteit dat wel is. Amsterdam haalt bijvoorbeeld vergelijkbare bedragen aan toeristenbelasting en parkeerbelasting op als met de OZB. Dat is wel de buitencategorie, maar die ongelijkheid zou je kunnen mee laten wegen in de verdeling van het gemeentefonds.’

Democratisch tekort

De OZB is momenteel voor vrijwel alle andere gemeenten de grootste vrij besteedbare lokale belasting voor gemeenten. Maar ook de OZB is aan herziening toe. ‘Er is sinds het afschaffen van de gebruikersheffing voor woningen een groot democratisch tekort, met name in steden waar veel huurders zijn. Huurders van woningen betalen nu geen OZB meer. Ze dragen niet bij aan één van de belangrijkste algemene lokale belastingen, maar stemmen daar wel over. Een ingezetenenbelasting, een vast bedrag dat elke stemgerechtigde inwoner van een gemeente betaalt, zou mogelijk een uitkomst kunnen zijn.’

Ingezetenenbelasting

Het invoeren van een ingezetenenbelasting is geen nieuw idee. In 2020 verscheen het rapport ‘Herziening gemeentelijk belastinggebied’, waar het idee ook werd geopperd. De kern van dat rapport zag op een zogenaamde ‘belastingschuif’: een verplaatsing van een deel van de rijksbelastingen naar de lokale overheden. Zodat zij, zoals Schep ook bepleit, minder afhankelijk zijn van uitkeringen van het rijk uit  het gemeentefonds. De opstellers van het rapport concludeerden dat een schuif van maximaal 6 miljard euro realistisch zou zijn. Het voorstel was daarbij om de loon- en inkomstenbelasting te verlagen. Inwoners zouden dan in theorie jaarlijks net zoveel belasting betalen als eerst.

Lokale belastingdruk

Toch ziet Schep het ook gebeuren dat een verruiming van het lokale belastinggebied leidt tot een hogere totale belastingdruk voor inwoners, zeker nu veel gemeenten kampen met tekorten. ‘Als je beleidskeuzes wil maken zul je die moeten creëren. Dat zal wel leiden tot hogere lasten denk ik.’ Dat hoeft volgens de hoogleraar niet direct een probleem te zijn. ‘Als je vertrouwen hebt in de lokale democratie niet. Het is ook een misvatting om te denken dat gemeenten allerlei forse belastingverhogingen zouden doorvoeren. Voor de OZB bijvoorbeeld is dat nu ook niet gemaximeerd en daar worden doorgaans enkel inflatiecorrecties doorgevoerd.’

'Vertrouw de lokale democratie'

Het vertrouwen in de werking van de lokale politiek lijkt soms nog wel eens te ontbreken bij Kamerleden. ‘Die dienen soms Kamervragen in waaruit een soort verbazing klinkt over het feit dat bepaalde gemeenten hogere belastingen hebben dan anderen. Dat is gewoon onderdeel van ons democratisch stelsel: inwoners mogen daarover bij de gemeenteraadsverkiezingen een oordeel vellen.’ Volgens Schep is er bij de regering nu sowieso weinig aandacht voor een hervorming van het lokale belastingstelsel, ondanks de rapporten van een aantal jaar geleden.

Differentiatie OZB

‘Als ik dan toch een wensenlijstje mag invullen dan zou ik ook willen pleiten voor gebiedsgerichte differentiatie van de OZB. Je ziet dat gemeenten dit al proberen, bijvoorbeeld via ondernemersfondsen. Dan verhogen ze de OZB voor niet-woningen en stoppen ze de extra opbrengsten in een fonds. Dat geld kunnen ondernemersverenigingen dan gebruiken voor allerlei investeringen. In de praktijk is dit vrij inefficiënt. Ook kan in het huidige stelsel geen onderscheid worden gemaakt tussen bijvoorbeeld bedrijven en scholen. Alleen tussen woningen en niet-woningen. Een mogelijkheid tot tariefdifferentiatie per gebied zou een uitkomst kunnen zijn voor bijvoorbeeld de verduurzaming van bedrijventerreinen. De huidige mogelijkheid van heffing van een zogenoemde bedrijveninvesteringszone-bijdrage (BIZ-bijdrage) schiet voor dat doel tekort.’

Ook voor woonwijken zou differentiatie een goed idee zijn, zegt Schep. ‘Denk bijvoorbeeld ook aan een wijk waar een warmtenet moet worden aangelegd. Als gemeenten zouden mogen differentiëren met de OZB dan zou je bijvoorbeeld een jaar of 5 in die wijk de OZB kunnen verhogen en zo als het ware ‘sparen’ voor de aanleg van die voorziening. Het zou een vrij eenvoudige wijziging van de regelgeving zijn die veel problemen zou oplossen.’