Creëren eigen meevallers troef, maar opbrengst bouwleges ‘om te janken’

Gemeenten begroten hun eigen belastinginkomsten zo behoedzaam dat de feitelijke opbrengsten elk jaar meevallen. Alleen bij de inkomsten van bouwvergunningen zijn ze massaal te optimistisch.

Binnenlands Bestuur vergeleek de dertig grootste gemeenten op verwachte en gerealiseerde belastinginkomsten. Emmen is het beste in begroten. Het verschil tussen geraamde belastinginkomsten en daadwerkelijke inkomsten die in de jaarrekening staan zijn er het kleinst: tussen de 1 en 2 procent in de jaren van 2008 tot en met 2011.

Dat blijkt uit een vergelijking van CBS-cijfers over begrotingen en jaarrekeningen. Getallen over 2012 ontbreken nog. Het CBS presenteert ze op z’n vroegst eind dit jaar, als de jaarrekeningen die gemeenten voor de zomer presenteerden zijn verwerkt. Daaruit zal blijken dat Emmen begroting en resultaat minder goed in evenwicht wist te houden: 1 miljoen minder belastingopbrengst dan begroot, oftewel 1,9 procent.

Inzoomen op de verschillende lokale belastingen toont aan dat de klappen vallen bij de belastingen en heffingen waarop Emmen tot voor kort veel meer binnenhaalde dan begroot. Zoals de ozb. In 2011 was de gemeentelijke opbrengst 2,7 procent hoger dan begroot. Maar de twee in Emmen actieve woningcorporaties tekenden met succes bezwaar aan tegen de waardering van hun totale bezit en daarmee zakte de feitelijk opbrengst in 2012 opeens 2 procent in de min.

Omdat de rioolheffing gekoppeld is aan de woz-waarde liepen de baten daarvan ook flink uit de pas. Haalde Emmen in 2011 nog ruim 17 procent meer rioolheffing binnen dan begroot, in 2012 was dit opeens 2,3 procent minder. Daarnaast gold voor Emmen wat voor bijna alle gemeenten geldt: de inkomsten uit het verstrekken van bouwvergunningen werden in 2012 maar liefst 22 procent te rooskleurig ingeschat.

Conservatief 
Ten opzichte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds vormen de lokale heffingen weliswaar een afnemende bron van inkomsten, verwaarloosbaar zijn ze zeker niet. In 2012 waren ze goed voor 8,3 miljard aan inkomsten, zo’n 15 procent van het totaal. Anders dan de algemene uitkering zijn de eigen heffingen bovendien beïnvloedbaar. Het totaalbeeld is dat gemeenten conservatief begroten zodat de daadwerkelijke inkomsten die blijken uit de jaarrekening in ieder geval niet tegenvallen.

‘Als je wat meer opbrengst hebt, dan hoor je niemand’, bevestigt Jan Vonk, hoofd Belastingen van de gemeente Utrecht. ‘Maar wee je gebeente als je je ramingen niet haalt.’ Zijn gemeente haalde in 2011 6,5 procent meer belastingen binnen dan begroot, vooral dankzij bijna 15 procent hogere ozb-inkomsten.

Willem Hendriks, hoofd Belastingen van Nijmegen, stelt dat begroten tot een paar jaar geleden niet zo moeilijk was. ‘De opbrengsten van de verschillende heffingen waren goed in te schatten. We bouwden een kleine marge in voor bijvoorbeeld bezwaarschriften tegen ozb-aanslagen, kwijtscheldingen van belastingen en oninbare vorderingen. Maar verder wisten we vooraf vrij goed waar we aan toe waren. De laatste jaren – en ik verwacht ook de komende – zijn de onzekerheden groter. We gaan steeds meer toe naar 100 procent kostendekkende tarieven. Een beetje schuiven met de ozb-opbrengst om de afvalstoffenheffing wat lager te houden, kan niet meer. Dat betekent dat je in staat moet zijn om kosten goed toe te rekenen aan een heffing. Sommige gemeenten hebben daar moeite mee en dat leidt tot positieve en negatieve uitschieters in de jaarrekening.’

Ook de crisis speelt een belangrijke rol, zegt Hendriks. ‘Met burgers en bedrijven is veel meer discussie over de woz-waarde. Dat leidt tot neerwaartse bijstellingen, met als gevolg dat de ozb- en de rioolheffingopbrengsten onder druk komen te staan. Ook het stilvallen van de bouw leidt tot meer instabiliteit, omdat de ozb-inkomsten uit nieuwbouw wel in begrotingen zijn verwerkt maar niet worden gerealiseerd.’

Uit de CBS-cijfers blijkt dat gemeenten steeds meer moeite hebben om de lokale heffingen in de jaarrekening positief te laten afsteken bij de begroting. Haalden in 2007 maar twee van de dertig grootste gemeenten minder belastinginkomsten binnen dan begroot, in 2008 liep dat aantal op naar zeven, en in 2009, 2010 en 2011 naar elf gemeenten.

Verschillen 
Achter deze ontwikkeling gaan per gemeente grote verschillen schuil. Neem Tilburg en Arnhem. In 2007 haalde Tilburg nog ruim 11 procent minder binnen dan begroot (vooral door een volstrekt verkeerde inschatting van de opbrengsten uit parkeren), maar wist dat in de loop der jaren om te buigen in een meevallende opbrengst van 1,6 procent in 2011. Ook de Tilburgse jaarrekening over 2012 laat iets hogere belastinginkomsten zien dan begroot.

Arnhem ging de omgekeerde weg. Dat zag een meevallende jaarrekening in 2007 (plus 18,5 procent) in vier jaar tijd veranderen in een nadelig saldo van 1,7 procent. Het grote probleem van Arnhem was een overschatting van de ozb-inkomsten, de belangrijkste eigen inkomstenbron. Over 2012 komen begroting en rekening van Arnhem weer beter in balans.

Het voordelige verschil tussen begroting en rekening is het grootst in Amsterdam. Dat lijkt, op een dipje in 2009 na voortdurend dermate behoedzaam te ramen dat de jaarcijfers telkens enorm meevallen. In 2011 zelfs met 9,5 procent, veruit het hoogste ‘voordeel’ in de groep van dertig steden. Desi Martinez Ramos, teamleider Beheer & Control van de Amsterdamse belastingdienst, kan het niet geloven. ‘Ik doe de rekening van de dienst nu al een aantal jaren en als je me had gevraagd wat de afwijking is van de begroting, dan had ik tussen de 0 en 3 procent gezegd. De meeste posten laten zich namelijk goed prognosticeren. Maar 9,5 procent meer dan begroot, dat komt bij ons neer op bijna 30 miljoen euro. Zoiets lijkt me echt onmogelijk.’

Martinez vermoedt dat het CBS met de verkeerde cijfers werkt. ‘Amsterdam maakt jaarlijks een begroting waarin nog geen tariefsaanpassingen zijn verwerkt. De nieuwe tarieven worden in het najaar vastgesteld en dan als begrotingswijziging toegevoegd. Ik denk dat het CBS onze begroting neemt met de oude tarieven. Als je in de praktijk hogere tarieven hanteert, dan pakt de jaarrekening natuurlijk heel voordelig uit.’

Over 2012 laat de jaarrekening van Amsterdam 4 procent meer opbrengst zien dan in de ‘juiste-tarieven-begroting’ van 2012. Lastig is alleen dat daar weer niet de door deelraden begrote, maar door de centrale stad geïnde heffingen zitten, zoals de reinigings- en afvalstoffenheffingen.

Onderaan de lijst van dertig gemeenten bungelt Apeldoorn. Dat haalde in 2011 bijna 5 procent minder belastingen binnen dan begroot. Het zat met de inschatting van de ozb-opbrengst nog wel goed,   maar de parkeerbelasting viel 11 procent lager uit, de bouwvergunningen 20 procent en de reinigings- en afvalstoffenheffing 16 procent.

Ook in 2009 en 2010 leek Apeldoorn vooral wensbegrotingen te maken door de eigen belastinginkomsten veel te hoog in te schatten.

Veel moeite hebben gemeenten met het begroten van opbrengsten uit parkeren. Vermoedelijk hebben veel gemeenten op meer plaatsen betaald parkeren ingevoerd en de tarieven verhoogd. Dat pakt niet altijd goed uit. Zo gooiden Zaankanter in 2007 nog 12 procent meer in de parkeermeter dan de gemeente Zaanstad had verwacht. In 2011 rekende de gemeente zich voor 30 procent te rijk, omdat automobilisten uitweken naar alternatieven.

Van alle lokale heffingen hebben gemeenten de meeste moeite met het inschatten van de inkomsten uit bouwvergunningen. Van alle dertig gemeenten waren er in 2011 maar vijf die meer realiseerden dan begroot.

Slechter
Al een aantal jaren stellen gemeenten hun verwachtingen naar beneden bij. Zo houden alle gemeenten tezamen voor de bouwvergunningenbaten in 2013 rekening met een daling van 6,6 procent ten opzichte van 2012. Desondanks blijkt de werkelijkheid telkens nog veel slechter. ‘Met de bouwleges is het echt om te janken’, zegt Vonk van Utrecht. ‘Veel gemeenten begroten op basis van een bouwvolumegemiddelde over de afgelopen drie jaren, maar dat is helemaal niet realistisch. De bouw is ingestort en om begrote bedragen binnen te halen, moet je het legestarief verdubbelen. Dat kan dus niet.’

De fluctuaties bij de dertig grootste gemeenten op de begrote en gerealiseerde inkomsten uit bouwvergunningen zijn enorm. Leiden haalde in 2007 maar liefst 195 procent meer binnen dan begroot, maar in 2011 had de gemeente de inkomsten ruim 14 procent te rooskleurig ingeschat. Almere verdiende in 2007 nog 11 procent meer dan begroot aan verstrekte bouwvergunningen, in 2010 en 2011 liepen de tekorten op naar 55 en 60 procent ten opzichte van de begroting. Ook in 2012 zat Almere er nog fors naast: 22 procent minder opbrengst dan begroot, goed voor de helft van alle belastingtegenvallers op de Almeerse jaarrekening. 

Vonk: ‘Het is godsonmogelijk om van de inkomsten uit bouwvergunningen een goede inschatting te maken. Je kunt honderd bouwaanvragen in de pijplijn hebben voor het volgende begrotingsjaar, maar als twintig bouwers hun aanvraag intrekken en er gaan er nog eens een paar failliet dan kan zomaar
40 procent niet doorgaan. Het kunnen ook een of twee hele grote projecten zijn die opeens niet worden afgeblazen. Vergeleken bij de bouwvergunningen is het inschatten van de andere lokale belastingen kinderspel.’

Verantwoording
De grafieken zijn gemaakt op basis van CBS-cijfers. Ze zeggen iets over de verschillen tussen begroting en rekening, niet over de financiële positie van gemeenten op zichzelf.

In de tabellen is alleen gekeken naar de batenkant van de begrotingen en rekeningen. Tegenover de baten kunnen hogere of lagere kosten staan, die het financiële resultaat beïnvloeden.