'Gemeentefonds voor vier jaar vast'

Normering
De voorkeur van het Rijk valt af te leiden uit de evaluatie van de normeringssystematiek van het gemeenteen provinciefonds in de periode 2007-2010. Het nog vertrouwelijke rapport, geschreven onder auspiciën van de ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken, is zonder kabinetsstandpunt aan de formateur aangeboden en dient als input voor het formatieproces.

Schommelingen
Het rapport blikt terug op het functioneren van de normeringssystematiek in de afgelopen vier jaar en kijkt tevens vooruit naar de volgende kabinetsperiode. In grote lijnen is er tevredenheid over hoe het stelsel functioneert. Alleen de schommelingen in de hoogte van de accressen en de voortdurende bijstellingen zijn een doorn in het oog. Een bedrag over een uitkeringsjaar kan wel vijf keer wijzigen. Met een lichte correctie van de huidige systematiek is dit euvel te verhelpen. De rente-uitgaven van het Rijk worden dan buiten beschouwing laten bij de bepaling van het de algemene uitkering.

Stabiliteit
Uit het rapport spreekt een voorkeur voor een andere financiële afspraak met de decentrale overheden. De schommelingen zouden namelijk nagenoeg volledig verdwijnen als het uitgavenkader van het Rijk in het regeerakkoord van het nieuwe kabinet als uitgangspunt voor de hoogte van de algemene uitkering wordt genomen. Dan ontstaat een maximum aan voorspelbaarheid en stabiliteit voor gemeenten en provincies. Alle uitgaven van de rijksbegroting dienen immers onder dat uitgavenplafond te blijven. Door de accresontwikkeling gelijk te laten lopen met de ontwikkeling van het uitgavenkader, kan een meerjarige, reële afspraak worden gemaakt. Er vinden alleen nog correcties plaats voor loon- en prijsontwikkelingen.

Inflatie
Schommelingen in het accres blijven daarmee beperkt tot de bijstellingen in verband met hogere of lagere inflatie. Tussentijdse stijgingen en dalingen in de rijksuitgaven - bijvoorbeeld door onderuitputting van de rijksbegroting - worden niet meer doorvertaald naar de ontwikkeling van het fonds.

AH-model
In het evaluatie rapport staat ook nog een derde variant: de ontwikkeling van het gemeentefonds op basis van kostenoriëntatie. De strekking daarvan is dat er per gemeentelijke taak een normatieve uitspraak komt over de hoogte van de te financieren kosten per taak. Met andere woorden, het Rijk bepaalt dan wat die taak maximaal mag kosten. In VNG-kring wordt dit ook wel het Albert Heijn-model genoemd. Een dergelijke normering vergt echter nader onderzoek naar de exacte kosten van gemeenten.

Indexcijfers
Bovendien moeten er passende indexcijfers beschikbaar zijn bij deze kosten. Momenteel is een groot aantal verdiepingsonderzoeken naar clusters uit het gemeentefonds in voorbereiding. Die onderzoeken moeten leiden tot meer duidelijkheid over de kosten van gemeenten. De afronding van deze onderzoeken is niet eerder voorzien dan volgend voorjaar. De VNG gaat er vanuit dat deze variant alleen iets is ‘voor de langere termijn.’ Het evaluatierapport wijst nog op een ander nadeel van het AH-model: veel discussie en hoge invoeringskosten.

Risico’s
Volgens de VNG staat het nieuwe kabinet dus in feite voor de keuze tussen de bestaande normeringssystematiek (gecorrigeerd voor de rente-uitgaven) dan wel koppeling aan het uitgavenkader van het Rijk. De voorkeur van de gemeentekoepel - net als de provinciale evenknie, het IPO - gaat uit naar handhaving van de huidige manier van werken. ‘Het zijn financieel-economisch moeilijke tijden, voor zowel Rijk als voor gemeenten. Daarom is het niet logisch de normeringssystematiek nu drastisch te veranderen’, aldus de VNG. ‘De bestaande systematiek is uiteraard niet perfect, maar inmiddels bekend en geaccepteerd. Dat is ook wat waard. Elke aanpassing of verandering van de systematiek moet voor gemeenten een verbetering zijn en vooral ook aan gemeenten uitlegbaar zijn.’

Voordeel
Voordeel van een nieuwe vorm van normeren is weliswaar dat het gemeenten meer stabiliteit en financiële zekerheid biedt, maar er kleven ook risico’s aan zo’n vaste afspraak voor 4 jaar. Zo kan het Rijk zich in principe prima aan de uitgavenkaders houden, maar dat hoeft voor gemeenten niet altijd evenredig uit te pakken. Naar wordt aangenomen, levert een jaarlijkse herberekening aan de hand van de actuele rijksuitgaven de gemeenten bovendien meer op.

Taken
Het zogenaamde AH-model komt wat de VNG betreft alleen in beeld als er de komende kabinetsperiode sprake is van grote decentralisaties. Dan zou de koppeling aan de rijksuitgaven niet meer synchroon kunnen lopen. ‘Maar hier moet niet op voorhand naar gekeken worden.’ Mochten er omvangrijke taken naar gemeenten worden overgeheveld, dan zou dat moeten volgens de regels die nu voor de huishoudelijke verzorging gelden - de eigen groeisystematiek. Deze eigen groeisystematiek moet dan alleen gelden voor de nieuw gedecentraliseerde taken. Gemeenten lopen door taakverbreding aanzienlijke budgettaire risico’s. Gesproken wordt zelfs van een verdubbeling van het Gemeentefonds: in verschillende verkiezingsprogramma’s en ook in de heroverwegingsrapporten worden voorstellen gedaan decentralisatie van delen van de AWBZ, het jeugdbeleid, de sociale zekerheid en ruimtelijk domein richting decentrale overheden.

Gevaar
Het gevaar is dat de normering dan niet meer aansluit bij de uitgavenontwikkeling van gemeenten. Een verregaande decentralisatie van taken vereist volgens het evaluatierapport dat ook de financiële mogelijkheden van decentrale overheden moeten worden verruimd om hen in staat te stellen hun taken uit te voeren. ‘Omvangrijke decentralisatie brengt daarom de noodzaak tot meer handelingsvrijheid op de gemeente- (en provincie)begroting met zich mee.

Decentrale belasting
Ook het decentraal belastinggebied kan een rol vervullen in de vergroting van de flexibiliteit, al dan niet bij een gelijktijdige verlaging van de fondsen’, aldus het evaluatierapport. De VNG stelt in navolging dat de extra risico’s alleen kunnen worden opgevangen ‘als er voldoende ruimte is voor het generen van eigen inkomsten’.

Nieuwe kabinet, nieuwe keuzes

Sinds 1995 is de jaarlijkse ontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds gekoppeld aan de rijksuitgaven - meer precies aan de jaarlijkse ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Bij deze systematiek wordt de accresmethode gebruikt - vaak aangeduid als het stelsel van ‘samen de trap op, samen de trap af.’

Het accres is een stijging of een daling van het gemeente- en provinciefonds en die is gekoppeld aan de ontwikkeling van de rijksuitgaven. Stijgen die, dan stijgt de omvang van de algemene uitkering. Dalen de rijksuitgaven, dan daalt ook de algemene uitkering. Het accres kan dus zowel positief als negatief zijn. Zo kende het jaar 2004 een krimp, terwijl het gemeentefonds in 2008 een accres van ruim 6 procent over de grondslag liet zien - een structurele verhoging 882 miljoen euro.

De afspraak tussen de provincies, gemeenten en Tweede Kamer is dat deze normeringssystematiek elke 4 jaar wordt geëvalueerd. Voorjaar 2010 was de recentste evaluatie. Die wordt door het Rijk zonder kabinetsstandpunt aan de Tweede Kamer aangeboden. Wat ermee gebeurt, is aan het nieuwe kabinet.

Accres beter voorspelbaar

Sinds 2007 maken de rente-uitgaven van het Rijk deel uit van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en zijn ze relevant voor de berekening van de hoogte van de algemene uitkering. De werkgroep die het evaluatierapport opstelde, adviseert de normeringssystematiek zodanig aan te passen dat die rente-uitgaven geen rol meer spelen. Dat komt de stabiliteit en voorspelbaarheid van het gemeente- en provinciefonds ten goede.

Door de financiële crisis en de opgelopen staatsschuld zijn de renteuitgaven van het Rijk de afgelopen jaren meer gaan fluctueren. En daarmee dus ook de accressen. Voor de komende jaren moet zelfs rekening worden gehouden met toename van deze fluctuaties.

De evaluatie sluit aan op een eerder advies van de Studiegroep Begrotingsruimte. Die adviseerde te komen tot een meevallerformule bij de rente-uitgaven. Bij een rentemeevaller van het Rijk mag de meevaller niet langer worden ingezet voor andere uitgaven, maar alleen voor terugdringing van het EMU-tekort.

Rentetegenvallers moeten worden gecompenseerd met ombuigingen. Deze ‘rentemeevaller-formule’ leidt binnen de bestaande normeringssystematiek tot scheefheid: bij een overschrijding van de rente-uitgaven wordt omgebogen om binnen het kader te blijven. Resultaat: geen effect op accres.

Bij een rentemeevaller wordt de ruimte onder het kader niet langer opgevuld met andere uitgaven. Rentemeevallers leiden zo tot lagere accressen. ‘Door de rente- uitgaven niet langer mee te nemen in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven hebben deze geen asymmetrisch effect op het accres’, aldus de werkgroep.