Verboden staatssteun ten grave

Vanaf 2016 moeten gemeenten en andere overheden vennootschapsbelasting (vpb) gaan betalen over de winst die ze met hun ondernemingsactiviteiten maken. De invoering ervan leidt naar verwachting vooral tot veel administratieve rompslomp.

Al twintig jaar klaagt het bedrijfs­leven erover oneerlijke concurrentie te ondervinden van bedrijfsmatige, commercieel getinte activiteiten van onder andere gemeenten. Private ondernemingen moeten wel vennootschapsbelasting betalen, publieke ondernemingen niet. De invoering van belastingplicht voor overheidsondernemingen, zoals verwoord in het conceptwetsvoorstel van het kabinet, moet die mogelijke concurrentieverstoringen uit de weg ruimen. Daarmee hoopt de regering tegelijkertijd eventuele Europees rechtelijke problemen te voorkomen. Het is namelijk de Europese Commissie die de kat de bel aanbond door de Nederlandse regering vorig jaar officieel te verzoeken de fiscale wetgeving aan te passen. Zoals het nu is geregeld, bezondigt Nederland zich aan verboden staatssteun.

De nieuwe wet, waarbij belanghebbende partijen als de gemeentelijke en provinciale koepelorganisaties tot vorige week via internetconsultatie kanttekeningen konden indienen bij het ministerie van Financiën, bepaalt dat concurrerende en/of op winst gerichte ondernemingsactiviteiten van overheden vanaf 1 januari 2016 voortaan belastingplichtig zijn. Dat wil zeggen, tenzij kan worden aangetoond dat ze onder één van de drie vrijstellingsgronden vallen.

Omdat de vrijstellingen [zie kader] vrij algemeen zijn geformuleerd over wat straks wel en niet belastingplichtig is, zal daar volgens ingewijden naar verwachting nog heel veel (juridische) discussie over ontstaan. Als de wet volgens schema voor het eind van dit jaar door zowel Tweede als Eerste Kamer is aangenomen, hebben gemeenten en haar deelnemingen nog een jaar de tijd om een onderscheid aan te brengen tussen vrijgestelde en belaste activiteiten. Dat lijkt veel, maar het tegen het licht houden van alle activiteiten is een behoorlijk grote en tijdvretende operatie. Haast is geboden. Bij het opmaken van de gemeentebegroting 2016 dienen immers de budgettaire gevolgen van de vennootschaps­belasting, die mogelijk betaald moet worden, al inzichtelijk te worden gemaakt en meegenomen. Omdat met het opmaken van de (meerjaren)begroting 2016 begin volgend jaar al wordt begonnen, is er dus niet eens zo heel veel tijd. Fiscalisten raden om die reden aan, om de binnen een gemeente ontplooide activiteiten op een zo kort mogelijke termijn op een rij te zetten en te bekijken welke van die activiteiten mogelijk onder de vpb-regeling vallen.

Uitvoeringslasten
Volgens Reinder Wiersma, fiscalist van Deloitte, is duidelijk dat de invoering bij gemeenten tot aanzienlijke uitvoeringslasten gaat leiden. Dat komt dan vooral door onduidelijkheid over de wettelijke bepalingen en over de reikwijdte van de begrippen. ‘Je zult de hele gemeente moeten gaan afpellen om te kijken waar eventueel de ondernemingen zitten. Dat kan bijna van alles zijn. Een eigen parkeerbedrijf, een zwembad, een begraafplaats, een theater. Maar ook activiteiten op het gebied van dienstverlening, zoals die van een grote gemeente die met haar ict-afdeling een kleine gemeente bijstaat of als verschillende gemeenten hun salarisadministratie op één centraal punt onderbrengen.

Dat zou eventueel aan te merken zijn als belaste activiteit’, zegt hij. De regering lijkt een gemeentelijke huisvuilophaaldienst die uitsluitend huisvuil binnen de eigen gemeentegrenzen ophaalt als een interne en dus vpb-vrijgestelde dienst te zien. ‘Maar het inter­gemeentelijk ophalen van huisafval is mogelijk weer een ander geval. Het uitvoeringsdeel zou bij wijze van spreken ook door een particulier bedrijf als Van Gansewinkel kunnen worden gedaan.’

Vrijstelling
Om marginale heffingen te voorkomen is in het conceptvoorstel bepaald dat in beginsel belaste activiteiten toch zijn vrijgesteld als zij niet meer dan 10 procent van de totale activiteiten uitmaken en de winst die wordt behaald met die activiteiten niet meer dan 15.000 euro bedraagt. Op veel ondernemingsactiviteiten die gemeenten direct of indirect ontplooien, leggen zij naar eigen zeggen geld toe. Van het maken van winst is doorgaans helemaal geen sprake, noch van concurrentieverstoring. Vaak gaat het om activiteiten die niet door de private sector worden opgepakt, omdat zij niet rendabel zijn. Waar gemeentelijke activiteiten niet winstgevend kunnen zijn, heeft het volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geen zin aangiften Vpb te laten indienen. ‘De inspecteurs kunnen alleen maar concluderen dat er geen belasting is verschuldigd’, aldus de VNG. ‘Dat zou voor alle betrokkenen alleen maar zinloos werk zijn.’

Er zijn echter wel adders onder het gras, want het fiscale systeem kent haar eigen dynamiek van winstbepaling waarbij een scherp onderscheid moet worden gemaakt tussen het handelen van de gemeente als ondernemer versus vanuit haar maatschappelijke of publieke verantwoordelijkheid. Neem het entreekaartje van het gemeentelijk zwembad van drie euro. Dat kan dus gewoon nooit uit, roepen ze bij de privébaden waar een zwemkaartje tien euro kost. Ja, het kan alleen omdat het gemeentebad tonnen subsidie krijgt van de gemeente. De gemeente geeft daarmee invulling aan haar maatschappelijke verantwoordelijkheid. Het fiscale systeem kan met zich meebrengen dat je die gemeentelijke subsidie gewoon bij de inkomsten moet optellen. Gevolg daarvan is dat je als gemeentelijk zwembad dan snel boven 15.000 euro winst uitkomt. Op die manier kan er een prijsopdrijvend effect van de vpb-­regeling uitgaan. ‘Voor je het weet’, zegt Wiersma, ‘gaan de tarieven omhoog.’

De VNG vindt overigens dat er nooit een gelijk speelveld met marktpartijen kan bestaan, omdat er voor gemeenten en overheden in het algemeen een specifiek juridisch regime geldt. Als voorbeeld noemt de koepelorganisatie de inzamelplicht voor huisvuil (Wet milieubeheer), de zorgplicht voor (afval)water (Waterwet), de plicht tot het hebben van een gemeentelijke begraafplaats (Wet op de lijkbezorging), de verplichte samenwerking in veiligheidsregio’s (Wet veiligheidsregio’s) en de inrichting en het beheer van de openbare ruimte (Gemeentewet). ‘Zolang een gemeente zelf een wettelijke taak uitvoert, kan ons inziens nooit sprake zijn van concurrentieverstoring’, aldus de VNG.

De huidige Wet markt en overheid bevat volgens de VNG bovendien al voldoende waarborgen voor een gelijk speelveld, zoals de verplichting voor overheden om als zij economische activiteiten verrichten daarvoor tenminste de integrale kosten door te berekenen aan de afnemers. Daarnaast verbiedt die wet het dat overheden overheidsbedrijven bevoordelen. Er geldt een maximum van kostendekking, waar het gaat om door gemeenten in rekening gebrachte bestemmingsheffingen. ‘Bij een gelijk speelveld zouden voor gemeenten ook winsten mogelijk moeten zijn’, oppert de gemeentelijke belangenorganisatie in een eerdere brief aan het parlement.

De vraag is of het ministerie van Financiën iets met de reacties van de internetconsultatie doet. Dat zal mede afhangen van de ruimte die de Europese Commissie Nederland biedt. Over de wet is het kabinet in gesprek (geweest) met de Europese Commissie, zo blijkt uit de antwoorden van minister Schultz (Infrastructuur & Milieu) op Kamervragen. Of er daardoor nog veel rek in een aanpassing van de wet zit, is volgens Wiersma dan ook de vraag.

Vrijstelling
Het conceptwetsvoorstel maakt onderscheid tussen algemene en specifieke vrijstellingen. Specifieke vrijstellingen zijn er voor onderwijs, academische ziekenhuizen en zeehavens. Een algemene vrijstelling geldt als 90 procent of meer van de activiteiten van de onderneming (directe overheidsonderneming) betrekking heeft op de vrij te stellen activiteiten en de met die andere activiteit behaalde jaarwinst niet meer bedraagt dan 15.000 euro. Datzelfde geldt voor privaatrechtelijke overheidslichamen (indirecte overheidsonderneming), zoals bijvoorbeeld een N.V., een B.V. of een stichting.

Voor algemene vrijstellingen zijn er drie categorieën: interne activiteiten, de uitoefening van overheidstaken of publiekrechtelijke bevoegdheden en tenslotte samenwerkingsverbanden – mits dat samenwerkingsverband reële betekenis heeft. Dat wil zeggen dat de deelnemende gemeenten actief dienen te participeren en naar rato van hun participatie in de resultaten delen. Niet alle bestaande samenwerkingsverbanden voldoen naar verwachting aan die vereisten.