‘Weg met die financiële handboeien voor gemeenten’

De kas is bij de meeste gemeenten prima gevuld. Maar ze moeten die middelen wel kunnen en mogen aanwenden. En daar schort het aan. De financiële regelgeving zet hen muurvast. Het is tijd voor een fundamentele herbezinning.

Toename reserves

Dat stellen Philip van Veller en Rein-Aart van Vugt in een essay in Binnenlands Bestuur. Tot op heden lukt het de gemeenten volgens hen aardig om de grote maatschappelijke opgaven aan te gaan. Zeker de financiële mogelijkheden vormen bij de meeste gemeenten op korte termijn niet het grootste probleem: de inkomsten uit het gemeentefonds zijn tot en met 2025 ‘zeer behoorlijk’, extra taken worden vanuit het rijk ‘over het algemeen’ netjes gecompenseerd, de reserves zijn toegenomen, de schulden zijn laag en de kapitaallasten gedekt. Probleem is dat dit geld volgens de financiële spelregels niet mag worden uitgegeven aan die zaken waarvoor het nodig is.

Twee portemonnees

Van Veller – wethouder in Leidschendam-Voorburg en Van Vugt – partner bij Deloitte – leggen uit dat de gemeentebegroting in principe structureel en reëel in evenwicht moet zijn: structurele lasten worden gedekt door structurele baten en de geraamde baten en lasten in de begroting en meerjarenraming dienen volledig en realistisch te zijn. Eenmalig geld mag nooit ten dienste mag staan aan uitgavenposten die langjarig doorlopen.

‘Zo ontstaan in feite twee portemonnees voor de gemeenten’, aldus de auteurs. ‘Eén voor structurele uitgaven en één voor incidentele. En dat begint inmiddels behoorlijk te wringen. Want waar de reserves steeds voller raken, mogen gemeenten de meeste uitgaven alleen doen als daar een langjarige inkomstenbron tegenover staat. Juist die inkomstenbron is vanaf 2026 onzeker, en laat in de officiële ramingen vooralsnog een gapende afgrond zien. De geraamde inkomsten van de gemeenten duikelen naar beneden door plannen voor een andere financieringssystematiek en doordat de ‘opschalingskorting’ dan weer gaat gelden. Voor een meerjarig structureel evenwicht moeten de uitgaven dus op termijn naar beneden; ver onder het huidige inkomstenniveau en exclusief de specifieke uitkeringen.’

Bezuinigingen

Veel gemeenten zijn daarom volgens hen al begonnen met het zoeken naar bezuinigingsmogelijkheden, terwijl de jaarrekeningen afgelopen jaren dikke plussen laten zien. ‘De overzichtelijkheid van structurele uitgaven en dito inkomsten is er in de praktijk al lang niet meer. Door het beoogde financiële evenwicht van de begroting raakt een andere verhouding uit evenwicht: die van de opgaven van gemeenten en de slagkracht die er tegenover kan worden gesteld. Zo krijgen gemeenten handboeien omgelegd in plaats van een evenwichtsstok aangereikt’, schrijven Van Veller en Van Vugt.

Onnodige beknelling

Financieel beleid dient in hun ogen geen doel op zich te zijn, maar moet worden bezien tegen de achtergrond van de opgaven waarvoor de gemeente staat. ‘Die band is op dit moment vrijwel doorgesneden. De strikte scheiding van incidentele en structurele uitgaven op jaarbasis betekent een onnodige beknelling van de financiële wendbaarheid van de gemeenten. Het leidt tot de paradoxale situatie dat er op zich genoeg geld is om maatschappelijke vraagstukken te lijf te gaan, maar dat de regels verbieden om die middelen daadwerkelijk in te zetten.’

Dus wordt er bezuinigd op voorzieningen of wordt de onroerendzaakbelasting voor de burgers en bedrijven bovenop de inflatie extra verhoogd. Gedwongen door ‘regels uit de Haagse arena’ verschraalt het aanbod van de gemeenten, terwijl de miljoenen in de reserves opgesloten liggen.

Kas plunderen

‘Het wordt tijd om weer terug te keren naar de basis van de financiën: geld is nodig om publieke waarde te realiseren. Nu dat realiseren van publieke waarde steeds meer lenigheid en wendbaarheid van gemeenten vereist, is het noodzakelijk dat de uitgaven kunnen meebewegen’, vinden de auteurs. ‘Dit is geen pleidooi om de kassen te kunnen plunderen. Het loslaten van de stringente scheiding tussen incidentele en structurele uitgaven betekent niet dat de gemeentelijke reserves onbeperkt openliggen om te worden besteed aan iedere opdoemende maatschappelijke opgave. En nog steeds moet het rijk voldoende betalen voor de (additionele) taken die het bij de gemeenten neerlegt. Gemeenten moeten ook op de langere termijn nog steeds in staat zijn om de vaste lasten op te brengen, aflossingen en rente te voldoen en te sparen voor geplande en onverwachte zaken.’

Tegenvallers

Wat nodig is, is in hun ogen een fundamenteel andere benadering van de beoordeling van de gemeentelijke lange termijnbegroting. De focus van de beoordeling van gemeenten zou minder moeten liggen op stabiliteit (lees: structureel financieel evenwicht), maar meer op weerbaarheid (lees: structureel voorbereid). ‘Gemeenten moeten wendbaar genoeg zijn om nieuw beleid, maatschappelijke crises, tegenvallers en economische malheur op de korte en langere termijn aan te kunnen. Niet alleen financieel, maar ook bestuurlijk, organisatorisch, regionaal en niet in de laatste plaats maatschappelijk. Hiermee wordt niet het klassieke structurele evenwichtsdenken afgeschaft, maar wordt het beter ingevuld. Structureel evenwicht in de nieuwe situatie betekent dat een gemeente een financiële huishouding heeft die de uitdagingen nu en in de toekomst aan kan.’ Wat hen betreft zouden wendbaarheid en weerbaarheid leidend moeten zijn.

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 8 van deze week.