De louterende werking van geel

Kopschuw zou je kunnen worden van de checks die gepaard gaan met de aanvraag en verantwoording van EU-subsidies. Als Nederlandse gemeente kun je liefst door zeven verschillende instanties worden gecontroleerd. Geen wonder dat fraude met Brussels geld hier niet of nauwelijks voorkomt.

Drie keer togen de Europese fraudeonderzoekers van OLAF sinds de oprichting in 1999 richting Nederland na klachten over vermeend oneigenlijk gebruik van EU-subsidies. De inspectiereizen voerden onder andere naar Amsterdam en Groningen. In de hoofdstad zou een moskee met EFRO-subsidie zijn verbouwd, in Groningen met Europese bijdragen onterecht commercieel vastgoed – het Forum. En meer recent deed OLAF een vooronderzoek naar mogelijke subsidiefraude in de pulsvisserij. Drie keer bleek het loos alarm.

Andere Brusselse instanties die gerechtigd zijn onderzoeken te doen hoe goed de euro’s zijn uitgegeven in de lidstaten, zijn auditoren van de DG’s (directoraten generaal van de EU) en de Europese Rekenkamer. Van deze auditoren kreeg Nederland zo’n zeventien jaar geleden een gele kaart omdat uitgaven die waren gedaan in één van de Europese subsidieprogramma’s — het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) — niet goed waren onderbouwd. Vervelende herinneringen aan het ESF-debacle van midden jaren ’90 kwamen op. Toen heeft Nederland 150 miljoen euro boete opgelegd gekregen door Europa. Alex Brenninkmeijer, het vorige maand plots overleden Nederlandse lid van de Europese Rekenkamer, refereerde daar in 2015 nog eens fijntjes aan in een interview met de Volkskrant. Naar aanleiding van steekproeven van die Rekenkamer stelde de oud-Nationaal ombudsman toen dat ‘de grootste fraude met het ESF’ op naam staat van Nederland.

Die later door de auditoren ontdekte misstand in de EFRO-programma’s in Nederland werd meteen door het ministerie van Economische Zaken aangegrepen om tot betere dossiervorming te komen. Eind van het liedje was dat Nederland geen euro subsidie hoefde terug te betalen, maar het markeerde wel het begin van nog meer papieren rompslomp. ‘De administratieve lasten explodeerden’, zegt ERAC-directeur Vincent Ketelaars. Zijn bureau begeleidt overheden en instellingen al sinds jaar en dag met onder andere het aanvragen van EU-subsidies.

Controledruk

Direct na 2005 – het jaar waarin Nederland de gele kaart kreeg van de DG Regio – ging de schoffel door de vele automatiseringssystemen die de subsidieaanvragers gebruikten. ‘Iedereen had zo zijn eigen systeempje draaien’, zegt Ketelaars. In de plaats ervoor kwam er onder dwingende regie van Economische Zaken één automatiseringssysteem, waarvan iedere subsidieprogramma zich voortaan moest bedienen. En er kwam een serie van uniforme checklisten en een landelijke certificeringsautoriteit, ondergebracht bij de RVO – de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. ‘Allemaal ingrepen om het financieel beheer te verbeteren. Als gezegd, de controledruk is hoog, maar er staat wel tegenover dat Nederland bij controles sindsdien goede scores behaalt.’

Om nog een andere reden is het volgens Ketelaars een zeldzaamheid dat een Nederlandse subsidieaanvrager de boel voor de gek houdt. ‘De processen en procedures zijn hier ingericht op zuiverheid, zoals het vier ogen-principe en het toepassen van functiescheiding tussen aanvragers en beoordelaars’, zegt hij. Hoe anders is dat in bijvoorbeeld in land als Hongarije, waar premier Orbán in zijn geboortedorp Felcsút met Europees geld een stadion financierde voor de plaatselijke voetbalclub. Met plaats voor 3.500 stoelen kunnen er twee keer zoveel mensen in als het dorp inwoners heeft.

Subsidieaanvraag en controle erop zitten er in één hand. Vrijwel nergens ook is de controle intensiever dan hier. Ketelaars: ‘Neem de maximale foutmarge die bij accountantscontroles wordt gehanteerd. Wettelijk variëren normen daarvoor in ons land van 3 tot 10 procent. Bij Europese projecten is dat vele malen strenger. Daar geldt een tolerantie van hooguit 2 procent. En wat blijkt? De Auditdienst Rijk, die controleert, hoeft niets terug te sturen.’

Het zal ermee te maken hebben dat aan die controles van de Auditdienst Rijk nog een aantal checks vooraf gaan. Bij gemeenten zijn daar eerst de controles door de interne auditdienst en de eigen account. De programmabureaus, waar de aanvragen naar toe gaan, lopen de boel ook nog eens door, gevolgd door de landelijke certificeringsautoriteit. ‘Je kan liefst zeven keer worden gecontroleerd. Want ook Brussel is bevoegd checks uit voeren. Eerst is daar de Europese Rekenkamer en, in laatste instantie, de Europese Commissie.’

Herstelfonds

Het aanvragen van Europese subsidie zou in principe veel sneller kunnen. Maar in Nederland is ervoor gekozen alles aan de zogeheten voorkant goed te regelen. Met name de programmabureaus zitten daar volgens Ketelaars heel sterk op. ‘Dat maakt het heel tijdsintensief, ja. En er hangt een prijskaartje aan. Maar het heeft één groot voordeel: omdat het goed gebeurt, voorkom je veel correcties achteraf als je controle krijgt.’ Daarbij komt dat het Europese controlesysteem zo werkt, dat als je jaar op jaar niet op fouten wordt betrapt, je als land ook weer minder steekproeven krijgt. Een bijkomend voordeel.

En dan nog iets: de subsidiebedragen die Nederland uit Brussel kan binnenhalen zijn, afgezet tegen veel andere lidstaten, niet zo heel erg groot. Daarbij komt dat het subsidiepercentage verhoudingsgewijs laag is, de eigen inbreng (cofinanciering) hoog. Er gaat minder geld in om, dat maakt de incentive om te frauderen kleiner.

Als gezegd, de Europese Rekenkamer kijkt ook mee. De instantie maakt zich nu op om controle uit te gaan oefenen op de besteding van de coronaherstelgelden, de 750 miljard euro grote steunpot van de EU voor de lidstaten. Het Herstelfonds bestaat uit 390 miljard aan subsidies en 360 miljard aan leningen. Een flink deel daarvan — ruim 200 miljard — vloeit richting Italië, een van de door de pandemie zwaarst getroffen EU-landen. Voor Nederland ligt er 4,7 miljard euro klaar. Dit jaar nog vindt door de Europese Rekenkamer een analyse plaats van de risico’s en kansen bij de coördinatie van het Herstelfonds. Ook gaat de rekenkamer na of het controlesysteem van de Europese Commissie de regelmatigheid van de Herstelfonds-betalingen kan waarborgen en de financiële belangen van de EU kan beschermen.

Volgend jaar controleert de rekenkamer in hoeverre de financiering daadwerkelijk vervroegd werd ingezet en door de lidstaten werd gebruikt voor investeringen en de hervormingen die als voorwaarde zijn gesteld. In 2023 zal de rekenkamer eveneens ‘in een klein aantal lidstaten’ met name een check uitvoeren op de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de nationale coronaherstelplannen. Geleidelijk aan zouden alle 27 nationale plannen een dergelijke controle tegemoet kunnen zien, zo meldt het werkprogramma van de Europese Rekenkamer

Begrotingssteun

Maar monitoring van het Herstelfonds — officieel: herstel en veerkrachtfaciliteit (RRF - Recovery and Resilience Facility) — is bepaald moeilijk, zo verwacht ERACdirecteur Vincent Ketelaars. ‘Europa bepaalt niet in detail waar die miljarden aan begrotingssteun uiteindelijk naartoe gaan. Dat zou de autonomie van de lidstaten aantasten. Het gaat dus niet om direct herleidbare subsidies in project begrotingen, maar om abstracte uitgaven via de rijksbegroting. In die zin is de besteding van die coronagelden redelijk vrij. Als je euro’s niet goed kunt volgen, kun je uitgaven niet relateren aan resultaten. Zodat het ook lastig zal zijn de effecten van de steun kwantitatief in beeld te brengen. Ik verwacht daarom dat de monitoring straks vooral kwalitatief van aard zal zijn.’