Financieel stappenplan

Treasurybeleid was altijd voorbehouden aan de grotere gemeenten (30.000+), de kleintjes beperkten zich tot cashmanagement. Maar door de hoge rentestanden in de jaren tachtig, groeide de populariteit van een zelfstandig en breed treasurybeheer snel onder alle gemeenten. Ondoelmatig treasurybeheer leidde immers tot grote renteverliezen, terwijl een actieve benadering financieel aantrekkelijk werd.

 

De opkomst van nieuwe financieringsinstrumenten en de grotere onzekerheden op monetair gebied hebben die actieve opstelling in de hand gewerkt. Daarnaast hebben de ontwikkelingen op het gebied van automatisering en telecommunicatie en een betere toegankelijkheid tot diverse kapitaalmarkten zeker een rol gespeeld.

 

Het treasurybeleid past in de grote zelfstandigheid die gemeenten van oudsher kennen op het terrein van financieel beleid. Een eigen belastinggebied, het genereren van inkomsten uit grondcomplexen en het beheer en de verkoop van deelnames horen bij de gemeentelijke verantwoordelijkheden, net als treasurybeleid. Op zich is dit niet onlogisch. De gemeente die via een doortastend treasurybeleid extra inkomsten genereert, kan elders binnen de financiële huishouding belastingen verlagen. Bovendien, het invullen van een eigen zelfstandigheid op één deelgebied impliceert een navenante zelfstandigheid elders op het gebied van financieel beleid.

 

Steeds vaker gaan echter stemmen op om (onderdelen van) het treasurybeleid te centraliseren richting het ministerie van Financiën of de BNG. Het afgelopen jaar hebben de gemeenten immers flinke verliezen geleden ondanks het feit dat zij op het gebied van treasurybeleid grosso modo binnen hun eigen statuten zijn gebleven en er, in de woorden van staatssecretaris Bijleveld, vooralsnog niet is gebleken dat er gehandeld is in strijd met wet- en regelgeving.

 

In 2008 zijn gemeenten voor 238,2 miljoen het schip ingegaan door uitzettingen bij ondeugdelijke banken. Deels kan dit het gevolg zijn van de exceptionele omstandigheid waarin de financiële markten verkeren. Ook gemeenten in andere Europese landen zijn in deze onfortuinlijks situatie verzeild zijn geraakt. In de Verenigde Staten zijn positieve ervaringen opgedaan met het centraliseren van het treasurybeleid.

 

Zo bleek het opleggen van de General Accepted Accounting Principles door de federale overheid aan gemeenten een positief effect te hebben op kosten die gemoeid zijn met het afsluiten van leningen. Het ging in dit onderzoek, gepubliceerd dit voorjaar in The Accounting Review, specifiek om het verschaffen van informatie met betrekking tot de leningportefeuille, enigszins te vergelijken met de eis van een treasuryparagraaf.

 

Schatkistbankieren

 

Centralisatie levert ontegenzeggelijk schaalvoordelen op. Overschotten en behoeften aan liquide middelen kunnen breder gesaldeerd worden (interne matching) en leningen op concernniveau kunnen doelmatiger geconverteerd worden. Bovendien kan bij centralisatie een concentratie van specifieke deskundigheid en ervaring ontstaan, terwijl een sterkere marktpositie ten opzichte van banken en geldgevers wordt verkregen.

 

Maar er zijn ook nadelen. Centralisatie en het opleggen van meer wetten en regels werkt het nemen van de eigen verantwoordelijkheid niet bepaald in de hand. Gemeenten kunnen zich achter de regels verschuilen. Voor een deel hebben zij dat ook gedaan bij de recente debacles. Verder is het nog maar de vraag of de wetten en regels te handhaven zijn.

 

Daarnaast leidt het centraliseren van het treasurybeleid tot schatkistbankieren. Daarbij worden gemeenten verplicht om deposito’s aan te houden bij het ministerie van Financiën of de BNG. Publiek geld verlaat de schatkist dan niet eerder dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de publieke taak, aldus de gedachte achter deze vorm van bankieren. Zo wordt een fors gedeelte van de gemeentelijke autonomie op treasurygebied afgestaan aan het rijk, ook als dit op vrijwillige basis plaatsvindt. Vervolgens kan men zich afvragen in hoeverre geen oneigenlijke concurrentie ontstaat, indien gemeenten verplicht worden hun geld weg te zetten bij het ministerie van Financiën of de BNG.

 

Dit ministerie (of de BNG) concurreert dan feitelijk oneigenlijk ten opzichte van de markt, een argument waar ook Brussel gevoelig voor is. Hoewel het ministerie stelt dat de deelnemende instellingen een ‘scherpe’ rentevergoeding ontvangen, is het de vraag of deze vergoeding zonder marktwerking zo scherp blijft. Natuurlijk levert het schatkistbankieren betere voorwaarden op ten aanzien van deposito’s en leningen, maar deze voorwaarden kunnen ook gegenereerd worden als gemeenten vrijwillig samenwerking zoeken.

 

Het is in dit verband opmerkelijk dat de werkgroep Uitzetten van Middelen door Decentrale Overheden (ingesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken, zie kader) meer bekendheid wil geven aan het schatkistbankieren. De meeste voorstellen van de werkgroep laten de gemeentelijke autonomie immers in tact, terwijl schatkistbankieren de gemeentelijke autonomie zeer zeker aantast.

 

Ook als schatkistbankieren niet verplicht wordt gesteld, maar op vrijwillige basis wordt aangeboden, geven gemeenten een fors gedeelte van hun treasuryfunctie uit handen: de beslissingen ten aanzien van overschotten of tekorten aan liquide middelen worden immers verlegd naar het ministerie. Dit ligt in het gegeven dat overschotten (en tekorten) op een ‘normale’ bankrekening van de gemeente dagelijks automatisch worden afgeroomd (of aangevuld) naar (of van) de rekening van de gemeente bij het ministerie. Vervolgens wordt aldaar bezien hoe het best met de saldi kan worden omgegaan. Feitelijk heeft de gemeente zelf dus geen enkele beslissing meer te nemen ten aanzien van de treasuryfunctie.

 

Ook kan treasurybeleid moeilijk los worden gezien van andere vormen van financieel beleid die betrekking hebben op het genereren van inkomsten, zoals het beleid ten aanzien van lokale belastingen. Extra renteinkomsten als gevolg van een scherp treasurybeleid kan immers een verlaging van belastingen impliceren (en vice versa). Vanuit deze constatering ligt het niet voor de hand om gemeenten enerzijds een eigen belastinggebied toe te kennen, maar niet de nodige vrijheidsgraden op het gebied van treausury.

 

Kromme redenering

 

Het argument dat lokale bestuurders doorgaans geen weet hebben van de wijze waarop gelden worden weggezet, pleit niet zonder meer voor centralisatie: de vraag is immers in hoeverre centralisatie van het treasurybeleid richting een ministerie of de BNG een bestuurlijk bewustzijn bevordert.

 

Tot slot is vorig jaar kritiek geweest, onder andere vanuit het parlement, op decentrale overheden omdat er te weinig rendement zou worden behaald op uitgezette middelen. Dit kan een verklaring zijn voor het feit dat ook gemeenten nu scherper zijn gaan beleggen. Het klinkt wat krom als nu vanuit ditzelfde partelement wederom kritiek wordt geleverd omdat gemeenten te actief met hun treasuryfunctie omgaan.

 

Het moge duidelijk zijn dat centraliseren van het treasurybeleid richting het rijk de zelfstandigheid van gemeenten wel degelijk aan tast. Feitelijk verkleint een centralisatie het eigen inkomstengebied van de gemeente verder. Centralisatie is evenmin een garantie op betere beslissingen. Het begrip veronderstelt een zekere deskundigheid op centraal niveau die op decentraal niveau afwezig is. Gelet op het feit dat de speciale Fidosite van het ministerie van BZK nooit een suggestie heeft gedaan tussentijds geld weg te halen bij dubieus geworden banken, kan men vraagtekens bij deze veronderstelling zetten. Het gegeven dan ook kleinere gemeenten in Nederland bijtijds gelden hebben weggehaald voedt deze twijfel temeer.

 

Rick Anderson is lector Controlling aan de Hogeschool INHolland. Hilda van Herwijnen en Rob van Wordragen zijn beiden kringlid lectoraat Controlling aan dezelfde hogeschool.

 

Wet Fido

 

De wet Fido, de wet Financiering decentrale overheden, verbiedt deze overheden te bankieren, het bewust aantrekken van gelden om deze uit te lenen met als doel het genereren van inkomen. Het hanteren van derivaten en het beleggen van overtollige middelen is wel toegestaan en ter nadere explicitering van het begrip prudent is een nadere ministeriële regeling opgesteld.

 

Zo is het ter beperking van het debiteurenrisico noodzakelijk dat uitgeleend wordt c.q. derivaten worden aangeschaft bij gegoede partijen. Dit kunnen financiële instellingen met minimaal een A-rating of een vergelijkbare kredietwaardigheid zijn. Met het nauwkeurig aangeven van de financieringsfunctie wordt de publieke taak van gemeenten in de wet Fido benadrukt en wordt afstand genomen van winstdoelstellingen bij activiteiten van gemeenten.

 

De wet Fido wordt met regelmaat geëvalueerd, recentelijk door de ambtelijke Werkgroep Uitzetten van Middelen door Decentrale Overheden. De werkgroep stelt slechts marginale aanpassingen voor. Zo stelt zij voor de rating voor banken voor lang uit te zetten geld te verhogen naar minimaal AA. Ook kan het onderscheid tussen lang en kort verlaagd worden van twaalf naar drie maanden. Bovendien stelt de werkgroep voor alleen geld uit te zetten in landen die zelf de euro gebruiken.

 

Een ander voorstel betreft het bankieren door gemeenten. Nu lenen gemeenten soms geld als de rente laag is en zetten dat vervolgens voor een tijdje tegen een hogere rente weg. Deze vorm van near banking wordt tegengegaan door het advies om gemeenten pas het geld beschikbaar te stellen als het daadwerkelijk nodig is voor de uitvoering van projecten.

 

Overigens zou een alternatief kunnen zijn, dat overheden het geleende geld alleen tijdelijk mogen wegzetten bij de instelling waar het is geleend, de zogenoemde Wijchen-constructie. De werkgroep adviseert verder om het schatkistbankieren aantrekkelijker te maken en hier ook meer bekendheid aan te geven.