Veel te duren scholen

Gemeenten hebben het toezicht op het openbaar onderwijs verwaarloosd. Dat komt ze nu duur te staan. Enschede moet 4,8 miljoen euro bijpassen om haar futuristische Scholingsboulevard te redden. ‘Het gemeente­bestuur maakte er een potje van.’

De Scholingsboulevard had Enschede op de kaart moeten zetten als innovatieve onderwijsstad, maar het werd een fiasco dat de gemeente al miljoenen heeft gekost en nog miljoenen gaat kosten. Het begon eind jaren negentig met de wens het verguisde vmbo een nieuwe impuls te geven. Om het voortijdig schoolverlaten terug te dringen en meer Enschedese leerlingen aan een startkwalificatie te helpen, wilden de twee vmbo-scholen in de stad en het ROC van Twente doorlopende leerwegen gaan aanbieden. De gemeente Enschede omarmde het idee. 

De doorlopende leerwegen werden in een vernieuwend onderwijskundig jasje gestoken. ‘Natuurlijk leren’ dat rond de eeuwwisseling komt overwaaien uit de VS, werd het basisconcept. Daarbij staat ‘leren in de praktijk’ centraal en ontwerpen leerlingen hun eigen leerweg. Docenten staan met z’n tweeën of drieën voor een klas van zestig leerlingen en begeleiden groepjes die aan opdrachten werken die door lokale bedrijven zijn geformuleerd. Klassikale lessen staan niet op het rooster, maar als een groepje leerlingen daar behoefte aan heeft, kan een docent een workshop of training verzorgen.

Om deze onderwijsvisie tot zijn recht te laten komen, zijn nieuwe gebouwen nodig waarin klaslokalen zijn vervangen door leervloeren, praktijkruimten en zelfstudiehoekjes, vinden de initiatiefnemers. De gemeente Enschede doet er een schepje bovenop en gaat voor architectonisch aansprekende panden die nadrukkelijk aanwezig zijn in de stad. En dat mag wat kosten.

De gemeente Enschede steekt 60,3 miljoen euro in de Scholingsboulevard. Naar schatting 15 tot 17 miljoen euro meer dan het normbedrag dat uit de onderwijshuisvestingsverordening rolt. De drie onderwijsinstellingen nemen 10,3 miljoen van de meerkosten voor hun rekening, de rest betaalt de gemeente.

Ufo’s
Harry Abels van IAA Architecten ontwerpt drie kegelvormige gebouwen, die in Enschede al snel ufo’s worden genoemd. De onderwijsruimtes zijn gegroepeerd rond een enorm atrium en zijn met loopbruggen en trappen met elkaar verbonden. De drie gebouwen worden beheerd door een coöperatie die is opgericht door de drie moederscholen.

Als de eerste ufo in 2008 wordt opgeleverd, ligt het nieuwe leren in het hele land onder vuur. In Enschede slaat het onderwijsconcept ook niet erg aan. De docenten zijn niet bij de vernieuwing betrokken en gaan op de rem staan. ‘Het onderwijsconcept is door externe adviseurs ontwikkeld. Allemaal heel erg topdown’, weet Eddie Kokhuis, docent bij het Stedelijk Lyceum Enschede, één van de drie moederscholen. Kokhuis werkt zelf niet op de Scholingsboulevard, maar heeft als regiobestuurder van de Algemene Onderwijsbond de ontwikkelingen op de voet gevolgd. ‘Leraren wisten niet wat ze zagen toen ze voor het eerst in de ufo’s kwamen. Sommigen kwamen gillend naar buiten: hoe moet ik nou les gaan geven op zo’n leervloer.’

Daar kwam een chaotische verhuizing middenin het schooljaar bij. De scholen kregen de ingewikkelde roosters niet op orde, er vielen lessen uit, ouders gingen klagen. En dan waren er nog de open ruimtes met loopbruggen die leerlingen uitdagen van alles naar beneden te smijten. ‘Er zitten nogal wat rauwdouwers onder de vmbo-scholieren, daar heeft de architect geen rekening mee gehouden’, stelt Kokhuis. Elk incident haalde de plaatselijke pers. ‘Binnen een jaar was het imago van de Scholingsboulevard helemaal naar de knoppen en dat is niet meer goed gekomen’, stelt Kokhuis.

Zwak
Zeker niet nadat de Onderwijsinspectie het onderwijs in 2010 als zwak beoordeelde. Ouders stuurden hun kinderen liever naar het kleinschalige agrarisch onderwijs. Of naar het vmbo in Oldenzaal of Hengelo. Daardoor worden de drie ufo’s niet bevolkt door de 2.600 leerlingen waarvoor ze gebouwd zijn, maar door slechts 1.800.

Door de onderbezetting lijdt de co­öperatie die de Scholingsboulevard beheert, fors verlies. Eind 2010 was het totale tekort al opgelopen tot 6,4 miljoen euro. Ondanks stevige ingrepen krijgt de coöperatie de exploitatie niet sluitend. Als er niks verandert, is er elk jaar 1,2 miljoen euro tekort, becijferde KPMG dit voorjaar. Maar ook als de bezettingsgraad van de gebouwen toeneemt naar 2.600 leerlingen, komt de coöperatie jaarlijks nog 0,6 miljoen tekort. ‘Er is gewoon te duur gebouwd. De gebouwen zijn te ruim opgezet en daardoor is de exploitatie niet rond te krijgen’, stelt Peter Nieuwstraten, sinds 2009 bestuurder van het Stedelijk Lyceum.

KPMG zocht in opdracht van de drie moederscholen en de gemeente naar een uitweg uit de financiële malaise. Naast het verhogen van de bezettingsgraad is volgens KPMG een financiële herstructurering nodig waarbij de coöperatie wordt ontbonden en alle partijen hun verlies nemen. Dat zou de gemeente Enschede 3 miljoen euro kosten.

Maar dat is niet alles. Het Stedelijk Lyceum balanceert door jarenlange exploitatietekorten op de rand van de afgrond. De reserves zijn uitgeput en sinds 2010 is het eigen vermogen negatief. Nieuwstraten heeft inmiddels orde op zaken gesteld en sinds vorige jaar boekt de school weer positieve resultaten, maar de financiële positie is zo wankel dat het Stedelijk de kosten van de financiële herstructurering niet zelf kan dragen.

Dat betekent dat de gemeente Enschede nog eens 1,8 miljoen euro op tafel moet leggen. Het Stedelijk Lyceum is namelijk een openbare school die in 2008 verzelfstandigd is. Omdat gemeenten verantwoordelijk zijn voor voldoende aanbod van openbaar onderwijs, kan Enschede het zich niet veroorloven om de school failliet te laten gaan. Dat zou ook nog veel meer kosten, omdat de gemeente garant staat voor de leningen van in totaal 11,6 miljoen euro die het Stedelijk Lyceum bij het ministerie van Financiën heeft afgesloten. De gemeente Enschede moet dus 4,8 miljoen uittrekken voor de sanering van de Scholingsboulevard.

Not amused
De Enschedese gemeenteraad is not amused maar begrijpt wel dat er niets anders opzit dan de portemonnee te trekken. In ruil daarvoor wil de raad wel meer controle op het financieel beleid van het Stedelijk Lyceum. Maar dat is een probleem. Sinds 2010 moeten schoolbesturen een scherpere scheiding aanbrengen tussen bestuur en toezicht. Het Stedelijk Lyceum heeft daarom – net als veel andere schoolbesturen – het raad-van-toezichtmodel ingevoerd en de gemeenteraad heeft daarmee ingestemd. De toezichthoudende rol van de raad is daardoor geminimaliseerd. De gemeenteraad benoemt de raad van toezicht en kan alleen bestuurlijk ingrijpen als er sprake is van ‘ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet’.

Een terugkeer naar een governancemodel waarin de gemeenteraad meer controle heeft op de bedrijfsvoering is onmogelijk, stelt bestuurder Peter Nieuwstraten. ‘Ik snap de boosheid van de raad. Er is veel publiek geld verspild aan veel te dure onderwijsgebouwen en nu moet er weer bijna 5 miljoen bij. Maar de klok terugdraaien kan niet. Een schoolbestuur kiest zelf een toezichtmodel.’

En op een gemeenteraad die wil meesturen, zit Nieuwstraten niet te wachten. De tekorten bij het Stedelijk ontstonden toen er nog een bestuurscommissie van de gemeente aan het roer stond. En de beslissing om drie dure ufo’s te bouwen is ook genomen toen de gemeente nog volledig verantwoordelijk was voor het openbaar onderwijs. ‘De gemeente heeft er zelf een potje van gemaakt. Daardoor was de financiële positie van het Stedelijk al bij de verzelfstandiging behoorlijk zwak. En dat wist de gemeente, anders was er nooit een garantie afgegeven voor een lening van ruim 11 miljoen.’ Nieuwstraten zal daarom niet akkoord gaan met de eisen van de gemeenteraad. ‘Ik wil de raad best periodiek informeren over de financiële situatie, maar als de gemeente de verzelfstandiging terug wil draaien, hoef ik dat geld niet.’

Loslaten
Het Stedelijk Lyceum is niet de enige openbare school die in de financiële problemen zit. Ben Hoogenboom, bestuurder bij de Algemene Onderwijsbond, schudt een heel rijtje uit zijn mouw: Proloog in Leeuwarden, O2G2 in Groningen, BOOR in Rotterdam, de openbare basisscholen in Amsterdam-Oost, Oegstgeest en Heerenveen.

De vakbondsbestuurder wijt de financiële problemen aan de krappe reserves die de schoolbesturen bij de verzelfstandiging meekregen. ‘Het probleem is dat gemeentebesturen daar vaak niet op aan te spreken zijn. Ze hebben de verantwoordelijkheid voor het openbaar onderwijs over het hekje gegooid en willen er niks meer mee te maken hebben.’

In Rotterdam hebben het gemeentebestuur en het Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam (BOOR) ook te lang gedacht dat ze niks meer met elkaar de maken hadden. Sinds de verzelfstandiging in 2008 waren ze vooral bezig met elkaar loslaten en nauwelijks met de vraag hoe ze met elkaar om moeten gaan. Maar dat is veranderd door de aanhoudende tekorten en het justitieel onderzoek naar bouwfraude en corruptie dat al meer dan een jaar loopt.

Dit voorjaar stapte het BOOR-bestuur op en benoemde de gemeente een bewindvoerder. Een commissie onder leiding van ex-PvdA-leider Job Cohen werd gevraagd de relatie tussen gemeentebestuur en het schoolbestuur tegen het licht te houden.

Het Rotterdamse college beseft inmiddels dat de gemeente verantwoordelijk is voor het aanbieden van voldoende openbaar onderwijs en daarmee uiteindelijk ook financieel verantwoordelijk is voor de 85 scholen, 30.000 leerlingen en 4.000 medewerkers van BOOR. Daarom wil het gemeentebestuur ook kunnen sturen op de financiën van het openbaar onderwijs.

En dat kan ook, vindt Cohen, die eind september advies uitbracht. ‘Een gemeente heeft voldoende mogelijkheden om grip te houden op het openbaar onderwijs, maar je moet het wel goed regelen en uitvoeren. Dat laatste gebeurde niet in Rotterdam.’ De gemeente verwaarloosde het toezicht en greep pas in toen er door de slechte bedrijfsvoering al grote tekorten waren ontstaan. In 2011 boekte BOOR een verlies van 14,5 miljoen euro, bijna 6 procent van de totale baten. Dit jaar zal het tekort uitkomen op 1,6 miljoen euro.

‘Om dergelijke problemen te voorkomen, moet je als gemeente zorgen dat je goed geïnformeerd bent’, vindt Cohen. De commissie adviseert daarom hoog in de hiërarchie een accounthouder openbaar onderwijs aan te stellen, die alle informatie over BOOR bundelt. De accounthouder zou toegang moeten hebben tot het bestuur en management van BOOR en direct aan de gemeenteraad en wethouders moeten rapporteren.

Daarnaast moet de gemeenteraad elk jaar de begroting en jaarrekening goedkeuren, ook als BOOR het raad- van-toezichtmodel introduceert. Cohen is daar voorstander omdat een raad van toezicht meer bevoegd­heden heeft, maar vindt wel dat de gemeenteraad ook in die constructie zeggenschap moet houden over de begroting. Daarvoor is een wetswijziging nodig.

Niet verwarren
Zo’n wetswijziging is niet te verwachten, zegt Corine Dijkstra, senior beleidsmedewerker onderwijs bij de VNG. ‘Het druist in tegen de bedoeling van de wet. Als je een raad-van- toezichtmodel invoert, is er voor de gemeenteraad alleen een rol weggelegd als extern toezichthouder. Dat moet je niet vermengen met het interne toezicht.’

Maar de VNG is wel bezig met de vraag hoe gemeenten beter in staat gesteld kunnen worden handen en voeten te geven aan hun verantwoordelijkheid. ‘Die behoefte groeit nu steeds meer openbare scholen met tekorten bij de gemeente aan kloppen’, stelt Dijkstra. Dat blijkt ook uit de belangstelling voor de workshops ‘Grip houden op het verzelfstandigd openbaar onderwijs’ die de VNG Academie sinds kort aanbiedt.

Er zijn wethouders die helemaal van de verantwoordelijkheid voor het openbaar onderwijs af willen. Als gemeenten geen invloed hebben op de bestuurlijke beslissingen van openbare scholen, moeten ze er ook niet verantwoordelijk voor zijn, redeneren ze. Daar is een grondwetswijziging voor nodig, want de zorgplicht is vastgelegd in artikel 23. Dat is lastig en duurt minimaal acht jaar.

Gemeenten blijven dus voorlopig nog wel even verantwoordelijk voor het openbaar onderwijs. Ze kunnen daarom voorlopig beter pragmatisch zijn en op een informele manier een vinger aan de pols houden bij schoolbesturen. Dijkstra: ‘Dat staat of valt met goede verhoudingen en wederzijds vertrouwen. Daarin moeten gemeenten investeren, willen ze weer grip krijgen op het openbaar onderwijs.’