Dans rond de kerncentrale

Ad Louter is niet snel van zijn stuk te brengen. De operationeel directeur van energiebedrijf Delta, dat samen met ERH in het Zeeuwse Borsele een tweede kerncentrale wil bouwen, is gewend aan lastige vragen over kernenergie. Over veiligheid, over afval en over geld. Louter twijfelt niet. Als Delta straks van het Rijk een vergunning krijgt voor de bouw, zullen marktpartijen de kosten - tussen de 5 en 7 miljard euro - geheel ophoesten. ‘Puur economisch gezien zit je met een kerncentrale hartstikke goed.’

Dat is een zonnige kijk op de feiten. Vergelijk dat met het onderzoek uit september van energie-consultancykantoor Spring Associates. Daarin staat dat nog nergens ter wereld een kerncentrale is gebouwd zónder enige vorm van financiële steun van de overheid. Het onderzoek is gedaan in opdracht van Greenpeace, erkend tegenstander van kernenergie. Maar ook de OESO concludeert in 2009 in een wereldwijde studie naar de financiering van kerncentrales dat bouwen zónder overheidssteun een buitengewoon lastige opgave is, en in landen met weinig recente ervaring met de bouw van centrales, zoals Nederland, vrijwel onmogelijk.

Op de vraag of hij een geheel privaat gefinancierde kerncentrale kent, moet ook Louter het antwoord schuldig blijven. Logisch, de bestaande kerncentrales zijn gebouwd in een tijd dat de energiemarkt in handen was van de overheid. Die financierde, al dan niet als grootaandeelhouder van een energiebedrijf, de bouw en zorgde er indien nodig voor dat de business case rondkwam door de energietarieven zo vast te stellen dat de kosten van de centrale werden terugverdiend.

Onzekerheden

Nieuwe kerncentrales worden gebouwd in beduidend ingewikkelder tijden. Er zijn onzekerheden die de financiering bemoeilijken. De onzekerheid over de toekomstige opbrengsten is er slechts een van. De energieprijzen worden niet meer bepaald door de overheid, maar door de markt.

Delta gaat er in zijn vooralsnog niet-openbare investeringsplannen van uit dat de energieprijzen behoorlijk stijgen.‘De vraag naar energie blijft de komende decennia groeien’, verklaart directeur Louter. Energieconsultant Ebel Kemeling van Spring Associates vindt dat wishful thinking. ‘We slagen er al niet in om de olieprijs over 10 jaar goed te voorspellen; bij kernenergie gaat het om een termijn van 20 jaar.’

Een tweede onzekere factor in de business case van een kerncentrale is de beprijzing van CO2. Een kerncentrale stoot amper CO2 uit en is dus gebaat bij een hoge CO2-prijs. Die prijs wordt echter vooral politiek bepaald en de klimaatopwarming, de aanjager van de CO2-prijzen, staat in de huidige economische situatie laag op de agenda. Veel deskundigen verwachten dat de CO2-prijzen voorlopig onder druk blijven.

‘Het enige wat wij van de overheid verwachten is consistent beleid’, zegt Delta-directeur Louter. Hij doelt ermee op een van de grootste risico’s bij de bouw van een kerncentrale: wispelturige politiek. Het huidige kabinet staat positief tegenover een tweede kerncentrale. Maar de vergunnings- en bouwtermijnen van een kerncentrale overstijgen de zittingsperiode van een kabinet ruimschoots. Een nieuw kabinet kan gaan dwarsliggen, nieuwe eisen stellen aan veiligheid en afvalverwerking, en daarmee de bouw van een kerncentrale ernstig vertragen en dus veel duurder maken.

Kostbaar project

Een kerncentrale is van zichzelf al een kostbaar project. De ondergrens is zo’n beetje 5 miljard euro, uitgaande van een opgewekt vermogen van 1500 megawatt. Wat de prijs behoorlijk opdrijft, zijn de toekomstige kosten van opslag van afval en de ontmanteling van de kerncentrale. Die kosten moeten vooraf worden gedekt.

‘Eigenlijk weet je niet van tevoren wat een kerncentrale precies kost’, zegt Ebel Kemeling van Spring Associates. ‘Tel de onzekerheid over de toekomstige inkomsten en het wisselende overheidsbeleid daarbij op en je komt tot een risico dat de markt niet alleen wil dragen.’ Delta is te klein om zelf een kerncentrale te bouwen. Het moet dus op zoek naar partners. Eén is er al gevonden: het Franse energiebedrijf EDF, dat wereldwijd 82 kerncentrales heeft gebouwd (zie ook ‘Franse invloed’ op pagina 29).

Een marktpartij kun je EDF amper noemen; het bedrijf is voor 85 procent in handen van de Franse overheid. Andere kandidaat-partners voor Delta zijn grootafnemers van energie, zoals hoogovens of aluminiumsmelterijen. Maar er worden ook gewoon externe kapitaalverschaffers gezocht, zoals banken.

In de financiële wereld is de huiver om in kernenergie te stappen groot. Om te beginnen is er de imagokwestie. Kernenergie kan op veel maatschappelijke weerstand rekenen vanwege de veiligheidsrisico’s en het afvalprobleem. Sommige banken en beleggers sluiten investeringen in kernenenergie daarom zelfs expliciet uit. Daar komen de puur financiële risico’s nog eens bovenop. De kans is niet denkbeeldig dat een investeerder bij een kerncentrale nooit zijn geld terugziet. Of met zoveel vertraging dat er fors verlies wordt geleden.

Volgens Dirk Jan van Swaay van de energietak van ING is dat zogenaamde ‘completion guarantee-risico’ te groot voor banken. ‘Op dit moment zal geen enkele bank het risico willen lopen dat een kerncentrale niet op tijd af is, of misschien helemaal niet afkomt. Die risico’s moet een andere partij dragen. Dat zou de overheid kunnen zijn.’

Als de bouw van een kerncentrale wordt vertraagd, moeten leningen opnieuw worden afgesloten. De rente is nu erg laag. Als de rente stijgt - en die kans is zeer groot - wordt herfinanciering erg kostbaar.

Van Swaay: ‘Een kerncentrale die eenmaal draait, is vanuit energieoogpunt een perfect instrument. Je kunt hem makkelijk aanpassen aan de energiebehoefte en er is geen CO2-uitstoot. Maar de stichtingskosten zijn een groot probleem. Vanwege het renterisico en vanwege de onzekere variabele van de afvalproblematiek. De kosten daarvan moeten in de fi nanciering worden meegenomen.’

Vertragingen

Er zijn in Europa twee kerncentrales in aanbouw van de zogeheten derde generatie, drukwaterreactoren zoals Delta ook in Borsele wil neerzetten. Zowel in het Finse Olkiluoto als in het Franse Flamanville is sprake van kolossale budgetoverschrijdingen (in Finland zelfs al 2 miljard euro) en forse vertragingen. Beide centrales zijn nog niet af en moeten hun (economische) waarde operationeel nog bewijzen.

Desalniettemin beschouwt de Nederlandse overheid deze centrales als ‘proven technology’; een voorwaarde voor de bouw van een tweede centrale. De oplopende kosten van de nieuwe centrales betekenen dat er straks hogere tarieven moeten worden gerekend om minimaal quitte te draaien.

Delta-directeur Ad Louter maakt zich geen zorgen over de Finse en Franse problemen. Volgens hem zijn met name in Finland de kosten van een kerncentrale bij de start veel te laag ingeschat. ‘Wij gaan uit van een realistischer bedrag; het bedrag waar de Finnen nu ook op zitten. In Finland en Flamanville worden de eerste twee centrales van dit type gebouwd na een lange periode waarin helemaal geen kerncentrales in Europa zijn gebouwd. Wij zetten straks de zesde of de tiende neer, dan zijn de aanloopproblemen opgelost.’

Het kabinet-Rutte is voorstander van de komst van een tweede kerncentrale en werkt mee aan een vergunning, die er uiterlijk aan het eind van deze regeerperiode zou moeten liggen. Maar minister Maxime Verhagen van Economische Zaken heeft al meermalen aangegeven dat de bouwkosten geheel voor de markt zijn.

De enige kosten die door de overheid worden gedragen, zijn - net als nu - de kosten die voortvloeien uit een eventueel ongeval met een kerncentrale. Dat risico is in de markt onverzekerbaar. Een woordvoerder van het ministerie bevestigt dat ook een eventuele overheidsgarantie voor een lening van de marktpartijen is uitgesloten.

‘Het kan zonder overheid’

De coalitiepartijen twijfelen er niet aan dat een puur commerciële kerncentrale haalbaar is. ‘Ik begrijp de geluiden niet dat het zonder de overheid niet zou kunnen’, zegt VVDTweede Kamerlid René Leegte. ‘Ook een overheidsgarantie is niet aan de orde. Als er behoefte aan garantie is, kunnen andere partijen die bieden. Het ABP misschien?’ Gerda Verburg van het CDA is eveneens pertinent tegen overheidssteun.

‘Zonder sluitende business case gaat het dus niet door. Maar ik zou niet weten waarom het niet kan. Er zijn twee partijen die een tweede centrale willen bouwen (naast Delta heeft ook ERH plannen, red.). Die bedrijven denken dat het wel kan.’ Leegte en Verburg zien in de vertragingen in Finland en Frankrijk geen voorbode van Nederlandse ellende. ‘Een kwestie van goed aanbesteden’, aldus Verburg.

GroenLinks-Kamerlid en oud-Greenpeace-directeur Liesbeth van Tongeren voorziet financiële problemen bij een tweede kerncentrale, die mogelijk worden afgewenteld op de overheid. Zij heeft onlangs de minister gevraagd om geruchten te ontkrachten dat er al financiële afspraken zouden zijn gemaakt met Delta. ‘Als het nergens op de wereld commercieel uitkan, waarom zou dat in Nederland dan wel kunnen?’

Van Tongeren vindt dat de business case voor een tweede kerncentrale op oneigenlijke gronden sluitend wordt gemaakt. ‘Niet alle kosten van kernenergie worden meegenomen. Want als je die reëel doorberekent, is kernenergie niet de goedkoopste, maar de duurste vorm van energie. Alleen worden nu de kosten van ontmanteling van de centrale en afval niet helemaal doorberekend. De resterende kosten zijn voor de overheid.’

Aandeelhouders

Delta en ERH zijn beide in handen van decentrale overheden. De twee partijen zijn samen eigenaar van de bestaande kerncentrale in Borssele. De aandeelhouders van Delta, dat de verstgevorderde plannen heeft, moeten zich nog uitspreken over het voornemen om een tweede kerncentrale te bouwen. Over de financiële risico’s van de miljardeninvestering maken ze zich weinig zorgen.

‘We weten nog niet eens of we wel een tweede kerncentrale willen’, zegt gedeputeerde Kees van Beveren van de provincie Zeeland, die voor 50 procent eigenaar is van Delta. ‘Over de financiële haalbaarheid kan ik nog helemaal niets zeggen. We krijgen pas medio 2011 de business case te zien. Die wachten we af. Maar wat ons betreft zal die centrale er moeten komen zonder overheidssteun.’

Dat is in grote lijnen ook de opvatting van de gemeenten Middelburg en Vlissingen, die elk een aandeel hebben van een kleine 6 procent. Al kan wethouder Johan Aalberts van Middelburg zich eventueel nog voorstellen dat overheden samen op enige manier een garantstelling afgeven voor een lening, mocht dat nodig zijn. ‘Voorlopig conformeren we ons aan de plannen van Delta, maar wij willen geen risicovolle investeringen.’

In Middelburg zijn de plannen van Delta nog niet formeel in de raad geweest. In Vlissingen is een motie om af te zien van kernenergie afgewezen door de raad, maar wethouder Jacques Suurmond verwacht niet dat er veel animo zal zijn voor eventuele investeringen door de gemeente, ondanks het werkgelegenheidsbelang. ‘Investeren in een kerncentrale lijkt me niet echt onze taak als gemeente.’

Voor de decentrale overheden, die sinds 1 januari 2011 geen plaats meer hebben in de Raad van Commissarissen van Delta, waar zwaargewichten uit het bedrijfsleven hun plaats hebben ingenomen, zijn de dividenduitkeringen van Delta een belangrijke bron van inkomsten. Zeeland ontvangt jaarlijks 20 miljoen euro; voor de gemeenten gaat het per stuk om enkele miljoenen. Zeker in tijden van bezuinigingen vormt dat een welkome aanvulling.

‘Die Delta-miljoenen zijn ontzettend belangrijk voor de gemeente’, zegt wethouder Aalberts van Middelburg. De aandeelhouders gaan ervan uit dat het dividend ook gewoon blijft worden uitgekeerd als Delta een tweede centrale gaat bouwen. Dat bevestigt directeur Ad Louter. ‘We kunnen dat dividend uit de vrije kasstroom betalen, terwijl we een nieuwe centrale bouwen.’

Directeur en aandeelhouders lijken zich rijk te rekenen. Een van de eerste eisen van investeerders in welk project dan ook is dat de aandeelhouders hun steentje bijdragen. Lees: tijdelijk afzien van dividend.

Risicovol

Het mislopen van dividend is echter een klein risico vergeleken met de financiële risico’s bij de bouw van de tweede kerncentrale. Zolang de aandeelhoudende overheden nog geen investeringsplan hebben gezien, willen ze daarover geen uitspraak doen. Evenmin is er duidelijkheid over de wenselijkheid van publieke aandeelhouders bij een zo risicovol project. Verkoop van Delta aan een marktpartij zou alle financiële risico’s in een keer bij de markt leggen.

‘Met een vergunning voor een tweede kerncentrale kan Delta natuurlijk ineens een aantrekkelijke partij voor een overname zijn’, filosofeert wethouder Aalberts. Overheidssteun bij de bouw van een kerncentrale hoeft geen probleem te zijn. Het is in het verleden gebeurd en als het kabinet echt zo graag kernenergie wil, lijkt financiële commitment logisch. Ook andere, groene vormen van energiewinning worden door de overheid financieel gesteund.

‘Het is helemaal niet erg als de overheid zich financieel met een kerncentrale bemoeit’, stelt Dirk Jan van Swaay van ING. ‘De overheid zit al tot over haar oren in de energie. Via de belastingen - van de 25 cent die we voor een kilowattuur betalen is 13 cent belasting. En vanwege de energiemix. De overheid heeft de taak om te zorgen voor een goede mix van verschillende energiebronnen, zodat we als land niet te afhankelijk worden van één bron. Het samenstellen van die mix kan niet zonder financiële bemoeienis, omdat de prijs van verschillende soorten energie nu eenmaal uiteenloopt.’

Standaardproject

Spring Associates heeft uitgerekend wat het zou kosten als het Rijk zich garant zou stellen voor de risico’s tijdens de bouwfase. Uitgaande van een bouwsom van 5 miljard euro zou dat risico de staat 1 miljard euro kosten. ‘Dat bedrag kun je misschien voor een deel weer in rekening brengen bij de marktpartijen’, aldus Ebel Kemeling.

‘Probleem bij een bijdrage van de overheid is hoe je die terugkrijgt als straks een centrale een groot financieel succes is. Niemand wil dat de voordelen bij de marktpartijen terechtkomen, terwijl de belastingbetaler de risico’s draagt.’ Delta gaat ervan uit dat in 2012 de vergunning rondkomt. Eind 2013 wordt dan de investeringsbeslissing genomen. De bouw van de centrale moet vervolgens in 5 jaar plaatsvinden.

Ad Louter is optimistisch. ‘Een kerncentrale is niet zo ingewikkeld als veel mensen denken. Het is nieuw voor Nederland, maar in feite is het een standaardproject. Een gróót standaardproject. Daarbij heb je minder onzekerheden dan bijvoorbeeld bij een hogesnelheidslijn.’

'Geen toezegging kabinet'

Verschillende bronnen beweren dat het nieuwe kabinet wel degelijk toezeggingen heeft gedaan over een eventuele overheidsgarantie voor de bouw van een kerncentrale. ‘Niet dus’, zegt Frank van den Heuvel, verantwoordelijk voor public affairs bij Delta. Van den Heuvel geldt als spin in het web voor de kernenergielobby. Hij is niet alleen werkzaam bij Delta, maar ook actief in het landelijke CDA.

Van den Heuvel schreef mee aan het verkiezingsprogramma en is kandidaat voor de Eerste Kamer. Hij kent de geluiden van mogelijke toezeggingen. ‘Maar er zijn geen toezeggingen van het kabinet aan ons, en ook niet aan andere partijen, voor zover ik weet. Dat zou ook onlogisch zijn in dit stadium. We moeten zelf eerst nog onze eigen business case sluitend krijgen. Eventuele toezeggingen zouden nu niets betekenen.’

Franse invloed

De samenwerking van Delta met energiereus Électricité de France (EDF) bij de bouw van een tweede kerncentrale wordt door aandeelhouders en politiek toegejuicht. Die kerncentrale zou daarmee deels eigendom worden van een Franse staatsdeelneming. Een woordvoerder van het ministerie van Economische Zaken laat weten dat een eventueel eigendom door EDF niet op bezwaren stuit.

Ook de Zeeuwse gedeputeerde Van Beveren vindt EDF als eigenaar niet bezwaarlijk. Terwijl de Tweede Kamerfractie van de VVD vooral de ervaring van EDF als positief beziet, zou CDA-Kamerlid Verburg echter eerst wat meer informatie willen hebben over de ondernemingsvorm waarin Delta en EDF samenwerken.

Pensioenfondsen

Zoals bij alle grote infrastructurele investeringen in Nederland wordt ook bij de bouw van een kerncentrale begerig gekeken naar de miljarden van de pensioenfondsen. De logica is dat pensioenfondsen op zoek zijn naar investeringmogelijkheden die op lange termijn een goed rendement geven, bij voorkeur een rendement met een ingebouwde inflatiecorrectie. De bouwers van een kerncentrale zouden zogenaamde inflatiegebonden obligaties kunnen uitgeven: leningen die een jaarrente geven die is gekoppeld aan de inflatie.

Hoewel de business case van kerncentrales voor pensioenfondsen ongetwijfeld interessant is, speelt ook hier het dilemma van verantwoord beleggen. Grote Nederlandse pensioenfondsen als ABP en Zorg en Welzijn beleggen in energiebedrijven met kerncentrales. Maar dat is natuurlijk iets anders dan actief de bouw van een kerncentrale in Nederland financieren, wat op verzet van pensioendeelnemers en gepensioneerden kan rekenen.

‘Bij alle investeringen die we niet expliciet uitsluiten kijken we naar de verhouding risico en rendement’, laat een woordvoerder van ABP weten. ‘En investeringen in kernenergie horen niet bij de uitsluitingen.’ Delta zelf ziet wel brood in een investeringsmaatschappij naar ‘Fins model’, waarbij een zestigtal kleinere investeerders samenwerkt.