Breda: begrotingsproces 2021 in fasen

Hoe zorg je er in deze onzekere tijd voor dat de gemeenteraad vóór de zomer voldoende informatie heeft om de financiële kaders vast te stellen? ‘Misschien moet je het begrotingsproces dit jaar wat meer in fasen inrichten’, zegt Dirk de Groot, concerncontroller in Breda.

‘Eigenlijk weet je medio september pas ècht meer’  

De risico’s en financiële gevolgen van de coronacrisis in beeld krijgen, voor de meeste gemeenten is het een worsteling. Maar de gemeenteraad heeft straks wel informatie nodig om de beleidskaders vast te stellen. Hoeveel financiële ruimte is er nog? De gemeenten in Brabant lopen twee of drie weken voor. Daar stond het dagelijkse leven al in het teken van corona toen de rest van het land nog gewoon naar cafés en restaurants ging. Breda is al een eind op weg met de berekeningen. Concerncontroller Dirk de Groot vertelt hoe hij dat aanpakte.

Risicomanagement is het terrein van de concerncontroller. In kaart brengen wat er op een gemeente kan afkomen en waar dit de begroting raakt. Toch zit de concerncontroller niet direct automatisch aan tafel als er crisis uitbreekt, merkte De Groot. ‘Als er paniek uitbreekt, staat het primaire proces, de uitvoering, voorop. Een controller is misschien wel belangrijk binnen de organisatie, maar niet het belangrijkst.’ Het deed hem denken aan de periode toen hij net in Breda begon als concerncontroller, drie jaar geleden. Ook toen vroeg hij zich af hoe hij aan de vergadertafel terecht kon komen en duidelijk kon maken dat hij deskundig is op het terrein van risico’s, sturing en beheersing. Alleen kon hij destijds gewoon aanschuiven (‘Knappe jongen die mij wegstuurt’), maar nu werkte iedereen thuis. ‘Normaal loop je vrijelijk bij iedereen binnen en hoor je bij de koffieautomaat wat er gebeurt. Nu moest ik aan een link zien te komen om in te loggen bij vergaderingen.’

Hoe deed hij dat? ‘In één-opéén- gesprekken vragen om uitgenodigd te worden bij een overleg. Dan zei ik: ik hoor dat er overleg is over de ondersteuningsmaatregelen van het kabinet, daar ben ik graag bij. Alleen als je weet wat er speelt en de stukken hebt, kun je een goede risicoanalyse maken om het college te helpen bij het nemen van beslissingen.’

Tijdwinst
Het ligt voor de hand om zoveel mogelijk andere afdelingen te betrekken bij het inventariseren van de risico’s. Dan is de kans kleiner dat je beleidsterreinen over het hoofd ziet. De Groot deed dat juist niet. ‘De organisatie was in rep en roer. Managers moesten de uitvoering in de lucht houden. De telefoon stond roodgloeiend doordat burgers en bedrijven vragen hadden. Er kwamen veel aanvragen voor financiële regelingen. Thuiswerken moest worden gefaciliteerd en er moest worden gezorgd voor een veilige omgeving op kantoor, bijvoorbeeld bij publiekszaken achter de balie. Managers hadden in de beginfase al genoeg zorgen.’ In Breda waren het de medewerkers van Control en Financiën die samen de risico’s in kaart probeerden te brengen. ‘We zijn allemaal goed ingevoerd in de organisatie. Wat kan er op ons af komen?’

Hij somt op: de steunmaatregelen van het kabinet, een toenemende vraag naar zorg, vertraging in de uitstroom van werkzoekenden, vertraging bij grondexploitaties, bedrijven die failliet gaan, waardoor er meer beroep gedaan wordt op uitkeringen, de druk op armoederegelingen, gemeentebelastingen waarvoor uitstel aangevraagd wordt, minder huurinkomsten van panden waarvan de gemeente eigenaar is, omdat de huurder uitstel vraagt of helemaal geen huur meer afdraagt vanwege een faillissement, aanpassingen van subsidiebeschikkingen als de activiteiten van de gesubsidieerde instelling stil liggen, misbruik of oneigenlijk gebruik van regelingen.

In deze fase werd De Groot benaderd door enkele andere gemeenten, waaronder Arnhem en Hilversum, die ook worstelden met een inschatting van de risico’s. Breda ging met zes andere gemeenten bellen, appen en mailen. Ze werden daarbij ondersteund door risicomanagementsbureau Naris. Die samenwerking leverde tijdwinst op, stelt De Groot. ‘Zelf hadden we er misschien drie weken over gedaan om alle risico’s in beeld te brengen, nu hadden we in vijf dagen een lijst met 45 relevante  risico’s. Ons ging het erom dat we zonder het primaire proces te belasten een lijst konden maken waarvan we met 95 procent zekerheid konden zeggen: dit is het wel.’

Lock Up
De volgende stap was het kwantificeren van de risico’s. Het uitgangspunt was dat de onderliggende aannames neutraal en objectief zouden zijn en niet gebaseerd op wensen of meningen. ‘We wilden ook niet streven naar één getal voor alles, want daarvoor zijn de onzekerheden te groot’, zegt De Groot. De scenario’s die het Centraal Planbureau (CPB) eind maart publiceerde, vormden de basis voor de kwantificatie. Hierin laat het CPB zien wat de economische gevolgen zijn als de lockdown drie maanden duurt en hoe de economie eruitziet als deze situatie langer aanhoudt.

In het zwartste scenario duren de beperkingen een jaar en ontstaat er een diepe economische crisis. Deze scenario’s werden aangevuld met een prognose van het UWV over het effect van de coronacrisis op de werkgelegenheid, publicaties van diverse banken en de Economische Monitor Breda; een regulier onderzoek onder bedrijven. ‘Meer dan een kwart van die bedrijven verwacht binnen een paar weken in de financiële problemen te komen.’

Door de verschillende bronnen en gegevens met elkaar te combineren bracht Breda de financiële gevolgen voor de gemeente in kaart als de beperkingen drie maanden gelden. ‘We focusten echt op die eerste drie maanden. Wat komt er nu op ons af en hoe kunnen we dat kwantificeren. Dus dan denk je nog niet aan grondexploitatierisico’s als bijvoorbeeld grootschalige stedelijke ontwikkelingen gaan stagneren.’ Uit de berekeningen volgt dat Breda als gevolg van corona kan rekenen op 7,3 miljoen euro aan extra kosten in 2020 en daar bovenop een bedrag van 4,4 euro miljoen aan extra risico’s.

Nu worden er vervolgberekeningen gemaakt op basis van de andere scenario’s die het CPB schetst. In twee van die scenario’s duren de beperkingen 6 maanden, waarbij de economie zich in het ene geval al vanaf het vierde kwartaal van 2020 zal herstellen en waarbij in het andere geval de economische terugval groter en langduriger is. In het vierde scenario houden de beperkende   maatregelen een jaar aan en treedt economisch herstel pas op in de tweede helft van 2021. De Groot verwacht dat deze berekeningen half mei afgerond zijn, maar inmiddels ziet hij dat zich een nieuw scenario aftekent. ‘Een scenario met een intelligente lock up, waarin weer meer economische activiteit mogelijk is en waarin uitgangspunten van de drie andere scenario’s kunnen worden gecombineerd.

In het rekenwerk voor de verschillende scenario’s proberen we nu vooral de financiële effecten van verschillende aannames scherp te krijgen.’ In juni komt het CPB met een nieuwe raming. In maart koos het CPB ervoor om de effecten van de coronacrisis te schetsen aan de hand van scenario’s, omdat er zoveel onzekerheden waren en er nog nauwelijks macro-economische data beschikbaar waren. De raming in juni is een reguliere raming. Op basis daarvan kunnen de berekeningen weer worden geactualiseerd.

 Risico’s zijn kansen of obstakels in de beleidsuitvoering, stelt De Groot. ‘Die kun je verzilveren of je moet ze bestrijden. Dat vraagt om maatregelen. Maatregelen zijn misschien niet mogelijk zonder de beleidsdoelstellingen aan te passen. En laten we niet vergeten dat veel gemeenten, ook Breda, al voor de coronacrisis kampten met financiële knelpunten, bijvoorbeeld de tekorten in het sociaal domein.’ In de risicobenadering proberen De Groot en zijn collega’s daarom ook een relatie te leggen met het gemeentelijke beleid. Wat betekent de coronacrisis voor de uitvoering van het collegeakkoord dat in 2018 gesloten is? Kunnen tekorten in de zorg nog worden teruggedrongen als de werkgelegenheid daalt? Wat betekent het voor het binnenstadsbeleid als veel winkels en horecagelegenheden definitief hun deuren sluiten? ‘We denken dus ook in beleidsmatige zin na over de post-coronasituatie.’

De voorjaarsnota of kadernota met beleidsmatige en financiële uitgangspunten voor de begroting 2021 komt er dit voorjaar niet. ‘Net als veel andere gemeenten hebben we besloten dat dat op dit moment niet kan, omdat er te veel onzekerheden zijn om de financiële kaders te bepalen. Maar de raad heeft natuurlijk wel financiële informatie nodig, zowel over de uitvoering als voor de begroting 2021 en het meerjarenperspectief ’, zegt De Groot.

‘Als het kan, willen we nog aansluiten bij de ramingen waar het CPB in juni mee komt en de raad vóór de zomer finaal informeren over het meest waarschijnlijke perspectief. Dan kan de raad het financiele kader vaststellen voor de begroting 2021.’ Maar eigenlijk weet je medio september pas ècht meer, stelt hij. ‘Dan duren de beperkende maatregelen inmiddels al zes maanden en weet je dat je in een van de zwaardere CPB-scenario’s bent terechtgekomen. Misschien moet je om die reden het begrotingsproces dit jaar wat meer in fasen inrichten, bijvoorbeeld onderscheid maken tussen de exploitatie en de investeringen.’

Sluitend
Maakt hij zich zorgen? ‘Nee, we zijn ook de kredietcrisis te boven gekomen, ook al was dat zwaar. De financiële positie van de rijksoverheid is goed en ook Breda heeft wel wat vlees op de botten.’ Maar de financiële verschillen tussen gemeenten onderling kunnen wel een probleem worden, denkt hij. ‘Daardoor ontstaan verschillen in de risicohouding, in de mate waarin gemeenten financiële maatregelen moeten nemen en ook in het beleid. Gemeenten zijn verplicht om een sluitende begroting op te stellen. Ik vraag me af hoe straks wordt omgegaan met deze verschillen en of de provincie als toezichthouder een bijzondere rol voor zichzelf ziet.’

Uit een onderzoek van NRC eind april bleek dat een op de drie gemeenten de begroting over 2020 al niet sluitend kreeg. Met de coronacrisis daar nog eens overheen ziet de situatie er nog minder rooskleurig uit. ‘Zijn gemeenten straks nog in staat een fatsoenlijk voorzieningenniveau op peil te houden? Het grootste risico van deze crisis is misschien wel of gemeenten straks voldoende worden gecompenseerd door het rijk.’