Algemene Rekenkamer heeft twijfels over verantwoorde decentralisatie

De Algemene Rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen dat het kabinet zekerheid biedt dat gemeenten op tijd klaar zijn voor de decentralisatie van taken op het gebied van jeugd, zorg en werk. Om te voorkomen dat 800.000 burgers straks tussen wal en schip belanden, wil de Rekenkamer een extra beoordelingsmoment inlassen in oktober.

Dat moment moet worden benut om te bepalen of er aanvullende maatregelen nodig zijn voor deze taakoverheveling van het rijk naar gemeenten.

Er bestaat volgens de Algemene Rekenkamer ‘brede twijfel’ over de haalbaarheid van de uitvoeringstermijn van de decentralisaties – 1 januari 2015. Met name omdat er volgens collegelid Arno Visser nog veel werk moet worden verzet. De vraag is volgens hem niet of het rijk er klaar voor is, ‘de vraag is of vooral de 403 gemeenten er klaar voor zijn. Dat weten we nu niet. Ook het kabinet niet.’

Zekerheid
Het kabinet moet, zo luidt de aanbeveling, meer zekerheid bieden voordat de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de zorg voor ruim 800.000 mensen een feit is.

Om te voorkomen dat burgers tussen wal en schip belanden, moeten gemeenten volgens Visser op 1 januari klaar zijn voor het overnemen van de genoemde taken in het so­ciaal domein. Een goede voorbereiding is vereist voor ‘afdoende zekerheid’ voor een verantwoorde uitvoering. Zo moeten gemeenten hun organisatie en bedrijfsvoering op tijd gereed hebben, over voldoende (in)zicht beschikken omtrent de te verwachten vraag naar zorg en ondersteuning en op tijd contracten kunnen afsluiten met zorgaanbieders.

Randvoorwaarden
Die zekerheid kan het kabinet verkrijgen door vooraf vast te stellen aan welke randvoorwaarden het rijk, gemeenten en betrokken instanties moeten voldoen om verantwoord te kunnen decentraliseren. De Algemene Rekenkamer formuleert een zestal randvoorwaarden die cruciaal zijn voor een verantwoorde overgang. Is continuïteit van zorg en hulp gewaarborgd? Is wet- en regelgeving tijdig gereed? Zijn verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden duidelijk gedefinieerd? Hebben gemeenten hun interne organisatie adequaat ingericht?  Hebben gemeenten voldoende inzicht in de samenhang tussen doelgroep en middelen? Is democratische controle en verantwoording ingericht?

Het is vervolgens aan het rijk om te toetsen of aan die randvoorwaarden wordt voldaan voor 1 januari 2015. De zekerheid dat het verantwoord is op die datum te decentraliseren zou uiterlijk in het najaar moeten worden gegeven, om nog (nood)maatregelen te kunnen treffen. ‘December is te laat’, zegt Visser. ‘Uiterlijk medio oktober aanstaande, is in onze ogen het uiterste moment waarop nog verantwoorde keuzes gemaakt kunnen worden.’ Dan zijn er nog een paar maanden om aanvullende maatregelen te treffen of met alternatieven te komen voor de overgang van jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie naar de gemeenten. De Algemene Rekenkamer denkt bijvoorbeeld aan een gefaseerde overgang of extra ondersteuning voor sommige gemeenten.

Uitvoeringstoets
De Algemene Rekenkamer beveelt daarom het rijk aan een tijdelijke, onafhankelijke Transitie Autoriteit Sociaal Domein in te stellen die de genoemde randvoorwaarden gaat toetsen. ‘Het instellen van zo’n onafhankelijke adviserende autoriteit is een van de lessen die de Tweede Kamer trok na het parlementair onderzoek naar het effect van de vele stelselwijzigingen in het onderwijs – de commissie-Dijsselbloem. De Kamer vond het toen een goed idee bij grote stelselwijzigingen voortaan eerst een onafhankelijke uitvoeringstoets uit te voeren. Wel, deze decentralisatie is de grootste stelselwijziging die we ooit in Nederland hebben gehad’, zegt Visser. Niet alleen qua complexiteit, maar ook qua geld: gemeenten krijgen volgens de berekening van de Algemene Reken­kamer na 1 januari de verantwoording over liefst 8,2 miljard euro extra. Daarmee gaat er vanaf 2015 jaarlijks 17 miljard euro naar gemeenten voor taken in het sociaal domein.

Omdat het bij deze decentralisatie om verschillende taken gaat, is het van belang dat die Transitie Autoriteit integraal toetst. Er is sinds 1 april weliswaar een Transitie Autoriteit Jeugd aan de slag, maar die richt zich uitsluitend op de decentralisatie van de jeugdzorg. ‘Wij bevelen het kabinet aan voor de duur van de transitieperiode — en dus tijdelijk – één Transitie Autoriteit Sociaal Domein in het leven te roepen die eventuele fricties in samenhang probeert op te lossen en als dat niet leidt tot de gewenste continuïteit van zorg, ondersteuning en begeleiding de bewindspersonen kan adviseren tot het nemen van bestuurlijke maatregelen’, aldus de Algemene Rekenkamer. Zo’n Transitie Autoriteit kan volgens de Algemene Rekenkamer ook alert zijn op de gevolgen van eventuele noodverbanden die tijdelijk gelegd zijn om de datum van 1 januari aanstaande te halen en vroegtijdig iets te doen aan ‘kiemen voor grotere problemen later in het proces.’

Het is minister Plasterk van Binnenlandse Zaken die als coördinerend minister over de decentralisaties volgens de Algemene Rekenkamer zijn rol moet pakken. Die aansporing viel hem vorig jaar ook al ten deel. De bewindsman stelt in een reactie op de aanbevelingen dat hij ook ziet dat er nog veel moet gebeuren in de komende maanden, maar wil de datum van 1 januari 2015 niet ter discussie stellen. De minister is dan ook geen voorstander van een extra beoordelingsmoment. De minister reageert niet op de aanbeveling een tijdelijke Transitie Autoriteit Sociaal Domein in het leven te roepen.

Voortgang
De Algemene Rekenkamer hoopt nu dat de Tweede Kamer – die de Rekenkamer nadrukkelijk verzocht in te gaan op het vraagstuk van de decentralisaties – Plasterk overtuigt van het belang van zo’n Autoriteit. In elk geval geeft de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer de aanbeveling mee tenminste tijdelijk één gezamenlijke commissie Sociaal Domein in het leven te roepen. Voordeel ervan is dat zo’n integrale commissie verder kijkt dan de vakcommissies die zijn gekoppeld aan de reguliere vakdepartementen. Die gezamenlijke commissie zou gedurende de looptijd van de transitie de voortgang in de gaten moeten houden.

Alle gemeentebegrotingen op dezelfde leest
De Algemene Rekenkamer wil dat gemeenten in hun begrotingen en rekeningen één en dezelfde taal gaan spreken. Alleen dat maakt onderling vergelijken van de prestaties mogelijk.

Zo’n gemeenschappelijke taal is volgens de Rekenkamer temeer nodig omdat gemeentebesturen vanaf 1 januari 2015 aan de gemeenteraad verantwoording moeten afleggen over het door hen gevoerde beleid en de besteding van de financiële middelen ten aanzien van de decentralisaties. ‘Voor het kunnen vergelijken van gemeenten en het kunnen leren over de gemeentegrenzen heen is het daarom van belang dat gemeenten dezelfde begrippen en definities gebruiken’, aldus de Algemene Rekenkamer.

Zo zou de structuur van de gemeentelijke begroting en de gemeentelijke rekening dezelfde opbouw moeten hebben. De begrippen in de begroting en de rekening dienen daartoe te worden geharmoniseerd. Het instrument daarvoor kan het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zijn. In 2013 is een speciale commissie herziening BBV in het leven geroepen, bestaande uit vertegenwoordigers van gemeenten en het ministerie van Binnenlandse Zaken die een advies uitbrengt over het herzien van de BBV. De Algemene Rekenkamer ziet de herziening van de BBV als een belangrijk aangrijpingspunt om te zorgen voor harmonisatie van begrippen, die vergelijking van begroting en rekening mogelijk maakt.