Belastingdienst buiten de deur

Geen onverwachte financiële tegenvallers meer. Beter inzicht in de bedrijfsvoering. Reputatieschade voorkomen. Dat zijn voor gemeenten redenen om met de Belastingdienst afspraken te maken over horizontaal toezicht. Afstemming vooraf in plaats van controle achteraf.

‘De fiscaliteit hing in het verleden als een zwaard van Damocles boven ons hoofd’, zegt Ruud Rijkers van bureau rijksheffingen van de gemeente Rotterdam. ‘De Belastingdienst kwam controleren, ze haalden geld op en ze gingen weer weg. In de jaren daarna werden weer dezelfde fouten gemaakt, er werd gecontroleerd en weer afgerekend. Zolang het economisch goed gaat, wordt daar niet zo veel aandacht aan besteed. Maar als je elke euro moet omdraaien, wil je zulke verrassingen voorkomen.’

Rotterdam (618.000 inwoners) nam alle fiscale processen in het gemeentelijke apparaat onder de loep, stelde orde op zaken en betrok het nieuw opgerichte bureau rijksheffingen bij alle fiscale aangelegenheden. In 2011 sloot Rotterdam een convenant met de Belastingdienst voor horizontaal toezicht. 

In Den Bosch daarentegen waren er eigenlijk geen fiscale problemen. De laatste serieuze naheffing – de kilometervergoeding aan medewerkers had deels belast moeten worden – dateerde uit een grijs verleden. ‘Maar we hadden de behoefte om in control te zijn’, zegt Norbert Klein Swormink, senior financieel adviseur bij de sector stadsontwikkeling. ‘Als gemeente wil je je bedrijfsvoering op orde hebben en voldoen aan wet- en regelgeving. Je wilt geen naheffingen en je wilt geen bestuurlijke problemen. Een onjuist verwerkte declaratie van een bestuurder stelt in euro’s misschien niet zo veel voor,  maar de imagoschade is enorm. Dus je kijkt niet alleen of een declaratie terecht is, maar ook of de vergoeding wel of niet belast moet worden. Op die manier hebben we alle fiscale risico’s in kaart gebracht en ingedeeld naar kwaliteit en kwantiteit.’ Ook Den Bosch (144.000 inwoners) sloot in 2011 een convenant met de Belastingdienst.

‘Je kunt tot vijf jaar terug naheffingen krijgen. Als je achteraf over een investering nog btw moet afdragen, kost het je een paar ton. Dat soort financiële risico’s wil je afdekken’, zegt Kees van Dam, teamleider financiële administratie van Oud-Beijerland. Oud-Beijerland (24.000 inwoners) was in 2008 een van de eerste gemeenten die een convenant voor horizontaal toezicht sloten met de Belastingdienst.

Overbodig
Horizontaal toezicht is gebaseerd op transparantie, begrip en vertrouwen, aldus de website van de Belastingdienst. De samenwerking met gemeenten staat centraal, wat neerkomt op afstemming vooraf in plaats van controles en correcties achteraf. Gemeenten moeten fiscale twijfels bespreken met de Belastingdienst en laten zien dat ze ‘in control’ zijn. Dat betekent een systeem van interne beheersing en controle dat leidt tot belastingaangiften die materieel juist zijn en voldoen aan wet- en regelgeving. Inmiddels heeft een kwart van de gemeenten een convenant gesloten.

Is dat niet raar, een convenant waarin overheden met elkaar afspreken dat ze zich aan de regels houden en eerlijk en transparant zijn? ‘Eigenlijk wel’, vindt Van Dam. ‘Het zou overbodig moeten zijn.’  Rijkers: ‘Wij verwachten van Rotterdamse burgers dat ze zich aan de regels houden, dus is het niet meer dan normaal dat je voor jezelf ook die gedragsregels hanteert.’

Je moet niet te veel gewicht toekennen aan het convenant sec, vindt Klein Swormink. ‘Dat is een papiertje, waarmee je het formaliseert. Het gaat erom hoe je invulling geeft aan de relatie.’ En eigenlijk maakt het convenant voor de dagelijkse praktijk niet zo veel uit, zegt Van Dam. ‘Het is niet zo’n groot verschil. Voordat we een convenant hadden, werkten we ook al ongeveer op deze manier. Als we ons afvroegen of we fiscaal goed zaten, bijvoorbeeld bij een pc-privéproject voor medewerkers of bij de btw-afhandeling bij de exploitatie van een pand, namen we toch al contact op met de Belastingdienst. We wilden in het verleden ook al vooraf zeker weten dat het in orde was.’

Misgaan
Voor de werkprocessen in Den Bosch en vooral in Rotterdam had het convenant wel gevolgen. Maar Klein Swormink zegt: ‘Stel, heel theoretisch, dat de Belastingdienst stopt met horizontaal toezicht. Dat zou voor ons niets veranderen. Onze fiscale beheersing zou er precies zo uit blijven zien.’

Op fiscaal gebied kan in een gemeente van alles misgaan. Laatst nog overlegde Van Dam met de Belastingdienst over ‘combinatiefunctionarissen’, medewerkers die op scholen sport promoten. Oud-Beijerland huurt deze functionarissen en betaalt facturen met btw. ‘Hoe kunnen we die btw terugvorderen? Is dit werk een overheidstaak? Maar onderwijs is vrijgesteld, hoe zit dat dan?’ Ad Bax, salarisadministrateur in Den Bosch, kaartte de tablets en laptops aan, die de gemeente ter beschikking stelt aan veel medewerkers. Zijn die wel of niet belast? Als er geen beperkingen zijn en medewerkers ook thuis kunnen internetten, zijn ze belast, was het antwoord. Bax: ‘We snappen de regels, maar die zijn niet van deze tijd.’

Rijkers heeft bij grote projecten contact met de Belastingdienst nog voordat Rotterdam officieel contractpartner is. ‘Het ondertekenen van een overeenkomst kan al aanleiding zijn om overdrachtsbelasting te heffen. Daar zit je niet op te wachten. Dus dan vraag ik: vinden jullie dat dit een verkrijging is? Risico’s voorkomen staat voorop.’ Of wanneer Rotterdam betrokken is bij projecten die ook het grondgebied van andere gemeenten betreffen. ‘Vorder je de btw dan terug via die andere gemeenten, bijvoorbeeld door kasstromen te belasten? Of kun je met de inspecteur andere afspraken maken?’

Van oplossingen die evident strijdig zijn met het wettelijk kader houden ze zich verre, zeggen de ambtenaren. Bijvoorbeeld de btw-constructies die gemeenten kunnen opzetten bij de bouw van scholen en sportaccommodaties. Gemeenten dragen die gebouwen over aan de schoolbesturen voor een fractie van de stichtingskosten. Het gevolg is dat de gemeente het hoge btw-bedrag op de bouwfacturen kan aftrekken en maar een klein beetje btw over de verkoopprijs af hoeft te dragen. Zo maakt de ene overheid de andere overheid geld afhandig.

De staatssecretaris van Financiën schreef hierover eind 2012 een pittige brief aan alle colleges van burgemeesters en wethouders en gemeenteraden. Volgens de staatssecretaris geeft het geen pas dat gemeenten de grenzen van de wet opzoeken en soms zelfs overschrijden. Overigens heeft de Hoge Raad dit voorjaar in twee arresten (Aalten en Nijkerk) de deur op een kier gehouden voor dit soort constructies. Rijkers: ‘Er is geen misbruik van recht, je doet het binnen de huidige wet- en regelgeving, maar past het binnen de integriteit van de overheid? In Rotterdam willen we dit niet.’

Te weinig betaald
Horizontaal toezicht kan alleen als het college van burgemeester en wethouders erachter staat, aldus Van Dam. ‘Je moet je bestuur mee hebben. Als het gemeentebestuur de randen van de wet opzoekt kan het niet. De Belastingdienst heeft destijds aan onze wethouder van financiën gevraagd: wil je meedoen? Die zag dat zitten. Het ging van boven naar beneden de organisatie in.’ De tone at the top is cruciaal, zegt ook Rijkers. Rotterdam koos voor horizontaal toezicht nadat een directeur van de Belastingdienst de burgemeester benaderde. In dat gesprek kwam aan de orde dat er steeds vergelijkbare fouten werden gemaakt, zonder dat dit tot een andere werkwijze leidde. ‘Dat was de trigger om het bureau rijksheffingen op te richten’, zegt Rijkers.

Rijkers, btw-specialist en voorheen werkzaam bij de Belastingdienst en het ministerie van Financiën, werd binnengehaald in 2010. ‘In Rotterdam is het duidelijk. De bestuurders vinden dat Rotterdam moet voldoen aan zijn fiscale verplichtingen. Wij zijn overheid, wij zijn integer. Als de tone at the top hier niet goed was geweest, was het bureau rijksheffingen er niet geweest. De gemeentelijke organisatie is nu zo ingericht dat we bij alle clusters de fiscale risico’s in beeld hebben. We doen steekproeven op dezelfde manier als de Belastingdienst dat zou doen. En, niet onbelangrijk, we kijken niet alleen of we te weinig betaald hebben, maar ook of er te veel betaald is.’

Terwijl de Belastingdienst Rotterdam benaderde voor horizontaal toezicht omdat men daar vaak steken liet vallen, werd Den Bosch benaderd omdat het daar juist goed ging. ‘We hadden net een groot boekenonderzoek gehad met goede uitkomsten. Voor de fiscus was dat aanleiding om te vragen of we horizontaal toezicht wilden’, zegt Bax. Het boekenonderzoek betrof de loonadministratie. Toevallig precies in die periode werden in Den Bosch intern de btw-processen onder de loep genomen. Klein Swormink: ‘Het btw-compensatiefonds bestond al een tijdje en we wilden nagaan of we de btw helemaal in de grip hadden. Uiteindelijk hebben we alle fiscale processen beschreven, alle risico’s benoemd en een volwaardig tax control framework opgezet. Of we echt in control zijn gaan we nu toetsen met steekproeven.’ In Den Bosch waren het de ambtenaren die aan het college voorstelden om over te gaan op horizontaal toezicht. ‘Onze argumenten waren rechts­zekerheid, de bedrijfsvoering op orde, en bestuurlijke reputatieschade voorkomen. Het college heeft dat onderschreven’, zegt Klein Swormink. ‘Ook het voorkomen van boekenonderzoeken door de Belastingdienst was een argument. Die duren soms maanden. En de ambtenaren van de Belastingdienst zitten hier niet stilletjes, maar ze stellen voortdurend vragen en ze willen documentatie. Dat is belastend voor de organisatie.’

Fiscale risico’s
Van Dam denkt dat horizontaal toezicht voor een kleine gemeente gemakkelijker is dan voor een grote. ‘Je hebt eerder inzicht in de fiscale risico’s. Je kent bijna alle ambtenaren, het is goed te overzien. Alle voorstellen van het college en de raad, inclusief de financiële gevolgen, komen langs onze afdeling.’

‘Het blijft maatwerk’, zegt Klein Swormink. ‘Je kunt niet het fiscale framework van bijvoorbeeld Amsterdam één op één vertalen naar Hardenberg. Maar voor iedere gemeente is de interne beheersing een belangrijke factor.’

Misschien is het voor kleine gemeenten juist lastiger, denkt Rijkers. ‘In Rotterdam is het gemakkelijk omdat wij er een bureau voor konden optuigen. Dat is in kleinere gemeenten niet aan de orde. Het hangt een beetje af van de fiscale vragen die op je afkomen, maar ik zou adviseren om iemand een mandaat te geven om zaken af te handelen met de Belastingdienst. Een fiscaal controller bijvoorbeeld. Anders blijf je zitten met een kruiwagen vol kikkers. En als er een probleem is, huur je een externe adviseur in. Dat is waarschijnlijk de efficiëntste manier.’ Rotterdam daarentegen is gestopt met de inhuur van externe fiscalisten. Dat was een van de opdrachten aan het bureau rijksheffingen, vertelt Rijkers. ‘Voorkom naheffingen, zorg dat aangiften op tijd de deur uitgaan en houd externe adviseurs buiten de deur. Dat laatste punt is voor Rotterdam een grote kostenbesparing.’

Geld opleveren
Maar belangrijker dan de omvang van een gemeente is misschien wel het feit dat ambtenaren zich moeten realiseren dat fiscaliteit grote financiële gevolgen heeft voor de gemeentebegroting, ook de ambtenaren die in hun werk niet rechtstreeks met belastingen te maken hebben. Klein Swormink concludeert dat de fiscale bewustwording is toegenomen sinds de invoering van het btw-compensatiefonds in 2003. ‘Btw is een belangrijke factor. Mensen voelen zich verantwoordelijk. Die bewustwording is de afgelopen tien jaar fors gegroeid.’

Rijkers, als oud-Belastingdienstmedewerker afkomstig uit een organisatie waar fiscaliteit de core business is, merkt op dat fiscaliteit niet een onderwerp is waar bestuurders en beleidsambtenaren direct aan denken. ‘Het is iets wat erbij hoort, maar natuurlijk niet de hoofdmoot. Maar als je aan bestuurders en beleids-ambtenaren duidelijk maakt dat iets geld kan opleveren of geld kan kosten, heb je de interesse.’