Accountant PWC gaat voor groot

Voorkeur voor gemeenten die interne beheersing op orde hebben

Dat ‘we’ zit er al snel in. Martine Koedijk was eind vorig jaar nog directeur van de auditdienst van de gemeente Amsterdam (ACAM). Sinds januari is ze toegetreden als partner van de publieke sectorgroep van PwC Accountants. Op een A4’tje wijst ze de stijgende lijn aan waar het gaat om de toename van het aantal grote steden in het klantenbestand. ‘Kijk ook eens naar deze grafiek: het aantal inwoners waarover onze accountantscontroles gaan, is de afgelopen twee jaar gestegen van twee naar drie miljoen’, zegt ze. En dan is daar nog het indirecte bewijs. ‘Ze hebben mij toch niet voor niets aangenomen hier.’

In 2016 en 2017 gonsde het in heel het land dat steeds meer gemeenten moeite hadden met het vinden van een accountant voor de controle van hun jaarrekeningen. Dat lot trof bijvoorbeeld de Groningse gemeenten Eemsmond, Winsum, Bedum en De Marne. Zij kregen aanvankelijk geen inschrijvingen op een aanbesteding voor onder meer de controle van de jaarrekening. De reden: de grotere kantoren als Deloitte, EY en PwC maakten een terugtrekkende beweging. KPMG verdween eerder al volledig van de gemeentemarkt. Vooral veel kleinere gemeenten waren de dupe.

Als redenen voor het afstoten van kleinere klanten noemden de grote drie met name de hogere controle-eisen en het nijpende personeelstekort. Toenmalig minister Plasterk (Binnenlandse Zaken) deed begin vorig jaar gemeenten zelfs de suggestie aan de hand bij aanhoudend marktfalen dan maar eigen accountantsdiensten op te zetten – al dan niet samen met andere gemeenten.

‘Daar is het niet van gekomen. Er zijn in ons land nog steeds maar twee gemeenten met een eigen accountantsdienst en dat is waarschijnlijk niet zonder reden. De markt heeft het keurig opgelost. Geen gemeente heeft zonder accountant gezeten’, zegt Koedijk. Deels doordat kleine en middelgrote accountantskantoren de plaats van grotere hebben ingenomen, deels omdat nieuwkomers zich op de gemeentemarkt zijn gaan wagen. ‘En wij zijn dus niet weg!’, benadrukt ze nog eens.

Economische crisis
Koedijk verhult niet dat er wel degelijk wat is gebeurd met de positie die PwC in het veld inneemt. ‘We zijn de laatste jaren in de categorie grote klanten – de top 50 – gegroeid van 10 naar 14. In totaal hebben we nu nog 29 gemeenten onder de decentrale overheden.’ In 2014 controleerde PwC nog 46 gemeenten. De meerderheid valt nu dus in de categorie groot, waaronder Rotterdam, Groningen en Den Bosch. Dat is volgens haar de resultante van ‘een zoektocht naar klanten die beter bij ons passen omdat ze waarde hechten aan een strenge controle en verbetering van hun interne beheersing.’

Die zoektocht begon ongeveer na de invoering van de grote decentralisaties in het sociaal domein in 2015. Dat leidde tot veel extra controles – meerwerk – bij gemeenten, zonder dat daar goede financiële afspraken over waren wie daarvoor moest opdraaien. Er speelde uiteraard meer, een cocktail aan dingen eigenlijk, met als ingrediënten de economische crisis en de problemen van gemeenten met hun grondexploitatie.

Maar al bij al vormden de problemen met de administratie van het sociaal domein wel degelijk het hoofdbestanddeel. Het gemopper en geklaag daarover was niet van de lucht, niet in de laatste plaats bij de klanten. Zij vonden dat hen door de accountant het hemd van het lijf werd gevraagd waar het om de verantwoording van de zorguitgaven ging. De zware controle- eisen joegen hen bovendien op kosten, zo was het verwijt. En dat niet alleen: ambtenaren zouden er vijf keer zo veel werk aan hebben, zo luidde althans de klacht uit de Utrechtse gemeente Leusden. Bijvoorbeeld aan nacontroles van digitale facturen en bijbehorende pakbonnen.

De accountantskantoren hadden op hun beurt te maken met een strenge toezichthouder, waarvan niet helemaal duidelijk was waar die ten aanzien van de verantwoording over de zorguitgaven nu precies scherp op was. En omdat fouten de accountant zwaar worden aangerekend – dat wil zeggen: tot boetes van toezichthouder AFM leiden – namen veel kantoren het zekere voor het onzekere. Koedijk snapt de frustratie bij de klant over verzwaarde controle-eisen. Dat wil zeggen, deels. ‘Als wij als accountant extra controles willen, is dat vaak een teken dat er iets niet goed zit. Dan is bijvoorbeeld de interne auditfunctie of interne beheersing niet helemaal op orde’, zegt ze.

Extra werk
Menig gemeente was na de decentralisaties niet in control. Het moeilijkst hadden ze het op terrein van de jeugdzorg. ‘Met Wmo-taken hadden gemeenten al ervaring. Maar jeugd was totaal nieuw voor ze. Dat moest helemaal worden ingericht, waarbij voor de pgb’s ook nog eens de koppeling met de SVB heel onduidelijk was. De beheersing van de prestatielevering gaf onduidelijkheden. Dat goed inregelen, kost nu eenmaal tijd.’ Daarbij komt dat verantwoording bij veel gemeenten in dat eerste jaar nu eenmaal niet de hoogste prioriteit had bij de decentralisatie van het sociaal domein. Continuiteit in het leveren van zorg stond voorop. Intussen is er volgens haar veel ten goede veranderd.

Van de toezichthouder is duidelijkheid gekomen – ‘daar hebben we van geleerd’ – waar die op let. En uitzonderingen daargelaten, hebben de meeste gemeenten hun zorgadministratie inmiddels beter op orde. Vooral bij de grotere gemeenten is de interne beheersing beter. Hoe dat valt te staven?

Koedijk: ‘Als tussentijdse begrotingswijzigingen dichter in de buurt blijven van de begroting en de uiteindelijke jaarcijfers, wil het zeggen dat je meer in control bent.’ Ook over de kostentoerekening is meer duidelijkheid. ‘We deden echt te veel zelf. Gingen zoeken waar de gemeente de gaten liet vallen. Als gezegd, de eigen controle van gemeenten is nu aanzienlijk beter’, aldus Koedijk. Over eventueel extra werk worden nu vooraf heldere afspraken gemaakt, zodat duidelijk is dat als de accountant het doet, daar voor de gemeente een prijskaartje aan hangt. ‘Door daar bij de Startnotitie transparant over te zijn, help je gemeenten met het maken van de keuze in hoeverre wij het doen of zij zelf’, zegt ze. Feit is wel dat de PwC-accountants bij minder gemeenten in totaal toch meer controle-uren zijn gaan draaien. Dat heeft veel, zo niet alles te maken met de eerder genoemde decentralisaties in het sociaal domein. Het gezucht en gesteun in de ambtelijke organisatie – en het college van burgemeester en wethouders – over de accountantscontroles verstomt daardoor niet snel.

‘Dat komt ook,’ zegt Martine Koedijk, ‘omdat vrijwel alle aandacht altijd uitgaat naar de kosten in plaats van naar de opbrengsten van een accountantscontrole.’ De meeste jaarrekeningen hebben een positief saldo. Zeker als jaar op jaar geld wordt overgehouden, zijn er nog minder discussies over wat er waaraan is uitgegeven. Risico’s waarvoor de accountant waarschuwt, worden amper nog serieus genomen. ‘Dat voedt het beeld van die accountant die altijd meer controles en meer geld wil. Een incident wil dan wel eens helpen goede beheersing op waarde te schatten.

Dat is dan vaak ook startsein voor de raad om een verbeterproces in gang te laten zetten. Never waste a good crisis, zeg maar.’ Gemopper of niet, over één ding wil ze geen onduidelijkheid laten bestaan. Waar de VNG-commissie onder leiding van Staf Depla om versoepeling van het toezicht vroeg, is juist stevig toezicht volgens haar niet meer dan logisch in een domein waarin zoveel publiek geld omgaat. Koedijk: ‘Je zou het niet minder streng willen moeten hebben. Vooral raadsleden niet. Je wil kunnen zien of de zorg is geleverd en of belastinggeld goed is besteed. Zorg gaat om veel geld en daar heb je als raad veel info voor nodig om bijvoorbeeld te kunnen bijsturen als dat nodig is.’

Weerstand
Weerstand tegen accountants zit volgens Martine Koedijk vaak diep, vooral ambtelijk. ‘Soms is zo’n rapport van ons ook slikken voor de organisatie. Weerstand ontstaat als medewerkers het waarom niet begrijpen, als het als bureaucratie wordt ervaren. Dan is de verzuchting al gauw dat ze publiek geld liever aan de zorg uitgeven dan aan verantwoording en administratie.’ Koedijk benadrukt dat accountantscontroles voor de organisatie en de medewerkers vaak als ballast worden ervaren, omdat het niet voor hen is. ‘De raad is onze opdrachtgever’, zegt ze. Heel belangrijk is het om die raden nu te laten zien wat de accountant doet. ‘Nu, omdat de jaarrekening een van de eerste dingen is die nieuwe gemeenteraden voor de kiezen krijgen. Dat is een klus voor ze, zeker omdat de kennis van startende raadsleden vaak laag is als het over complexe gemeentelijke financiën gaat.’