Keteninformatisering: Gordiaanse knoop of ei van Columbus?

Zorg, politie en justitie, strafrecht, onderwijs, vreemdelingen: in al deze sectoren en nog vele andere is ketendenken ‘in’. Door de pluriformiteit van de Nederlandse overheid worden ‘producten’ niet meer door één overheidsinstantie maar door een keten van instanties voortgebracht. Een vreemdeling die bijvoorbeeld asiel aanvraagt, komt achtereenvolgens in contact met de Vreemdelingenpolitie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, de gemeente en eventueel de Dienst Terugkeer en Vertrek en de Koninklijke Marechaussee. Wat we veel zien is dat betrokken partijen zich zelf bedruipen en relatief weinig samenwerken met ‘ketenpartners’, zeker als het gaat om informatievoorziening: organisaties tuigen zelf uitgebreide informatiesystemen op waarin de eigen processen hun plaatsvinden.

Inmiddels is gebleken dat deze manier van werken in een keten leidt tot inefficiëntie en potentieel verlies aan kwaliteit. Een voorbeeld hiervan is dossiervorming bij verschillende partners in een keten, waarbij dezelfde gegevens op verschillende manieren worden vastgelegd. Ondertussen nemen de eisen voor de kwaliteit en het besteden van publieke gelden hand op hand toe. Maar leeft dat niet op een gespannen voet met het steeds maar complexer worden van organisaties? Het antwoord is: ketensamenwerking door keteninformatisering. Het ei van Columbus? Er zijn echter grote valkuilen. Een verkeerde inzet van keteninformatisering leidt juist tot verslechtering van ketensamenwerking en vermindering van ketenprestatie, ofwel een Gordiaanse knoop. Dat het wel kan, laat de vreemdelingenketen zien.

De vreemdelingenketen
Om een beeld te geven, de vreemdelingenketen bestaat uit veel organisaties: de IND, de politie, de marechaussee, de ambassades, het COA, enzovoort. Elke organisatie met haar eigen taak, maar gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering van het vreemdelingenbeleid, zoals de vraag wie hier mag zijn of wie hier ongewenst is als het gaat om de binnenlandse veiligheid en terrorismebestrijding.

De vreemdelingenketen heeft het afgelopen decennium de ‘vraag’ van de politiek en de aandacht van de maatschappij zien veranderen. Eind jaren negentig was er een enorme toestroom van asielzoekers, zo groot dat asielzoekers met moeite goed opgevangen konden worden. Dit leidde tot maatschappelijke verontwaardiging en bezorgdheid over de kwaliteit van de opvang. De afgelopen jaren heeft het kabinet juist ingezet op de terugkeer van deze asielzoekers indien ze geen verblijfsstatus hadden gekregen. Tevens zien we sinds 11 september 2001 een grotere alertheid op vreemdelingen die hier binnen komen, maar door het opleven van de economie is er weer dringende behoefte aan vreemdelingen die hier (tijdelijk) komen werken of studeren.

De organisaties in de vreemdelingenketen zijn in staat om mee te bewegen met deze veranderingen. Het gaat niet altijd vanzelf maar doordat de vreemdelingenketen de afgelopen jaren gewerkt heeft aan gezamenlijke informatiehuishouding is ze in staat om zich aan te passen.

Wie is de baas?
Een ‘probleem’ met ketens is dat er niet één ‘baas’ is die opdracht geeft om een probleem gezamenlijk aan te pakken en op te lossen. Er moet een andere drijfveer voor het samenwerken gevonden worden. De gemeenschappelijk gevoelde problematiek is leidend voor alle activiteiten die in de keten gezamenlijk worden uitgevoerd: ‘het ketenprobleem is de baas’. In de vreemdelingenketen is indertijd als belangrijkste probleem vastgesteld dat het niet goed mogelijk was om vreemdelingen uniek te identificeren en te registreren. Mede daardoor legde elke ketenpartner voor elke vreemdeling een eigen dossier met eigen gegevens aan, waardoor gemeenschappelijke dossiervorming moeilijk was. Het ontbreken van een gemeenschappelijk dossier leidt tot niet optimale prestaties bij de ketenpartners, omdat deze voor het uitvoeren van hun taak informatie over de vreemdeling nodig hebben van de ander. De individuele ketenpartner is dus gebaat bij verbetering van de samenwerking in de keten. Keteninformatisering ondersteunt de samenwerking, door het oplossen van het ketenprobleem mogelijk te maken

Het bestaan van het ketenprobleem alleen is niet bepalend voor het oplossen van het probleem. Daarbij komen meer zaken kijken, belangrijkste daarvan zijn het organiseren van de samenwerking en het ontwerpen van de architectuur.

Wie stuurt de keten?
Niet alleen ontbreekt in een keten één baas, maar ook één hiërarchische organisatievorm. Gezocht moet worden naar een organisatievorm waarin het mogelijk is om op voet van gelijkheid het ketenprobleem ‘aan te vliegen’ en te komen tot oplossingen die, in een immer complexe omgeving met vele partijen, moeten worden gerealiseerd. Dit houdt als vanzelfsprekend het ontstaan in van een ketenorganisatie, waarin geen enkele partij hiërarchisch de boventoon mag voeren.

Wat zijn nu de kenmerken van zo’n ketenorganisatie? Het betreft een overlegorganisatie, waarin niemand de baas is, maar waarin wordt gewerkt op basis van gelijkwaardigheid en wordt gestreefd naar consensus in de oplossingen. Letterlijk alle partijen die een rol spelen in de keten moeten betrokken worden in deze ketenorganisatie. In de vreemdelingenketen is zeer duidelijk sprake van een dergelijke structuur. Overlegorganen zijn ingericht op het niveau van directie, informatiemanagement en gebruikers. Om uitvoering te geven aan de keteninformatisering is als regisseur een projectbureau opgericht, dat in opdracht van de virtuele organisatie werkt en als vliegwiel fungeert om in samenwerking met de ICT-organisaties van de aangesloten partijen de keteninformatisering vorm te geven. Op deze wijze is op stellige wijze invulling gegeven aan de kenmerken van deze ketenorganisatie, waarbij de regiefunctie eenduidig belegd is.

Architectuur
In een keten is een gezamenlijke architectuur het fundament voor de informatievoorziening. De architectuur geeft een antwoord op het oplossen van het dominante ketenprobleem.

Aan een goede ketenarchitectuur wordt een aantal eisen gesteld. In de kern kan gesteld worden dat de kracht zit in de beperkingen. Een belangrijke succesfactor voor een ketenarchitectuur is het beperkt houden van de hoeveelheid aan informatie die in gemeenschappelijke registers worden opgeslagen. Bij voorkeur wordt de informatie in de bronsystemen van de ketenpartners bewaard en beheerd. De ketenpartners brengen immers de informatie voort (als resultaat van hun processen) en zijn dan ook verantwoordelijk over de juistheid en het beheer van deze informatie. De ketenarchitectuur dient eenvoudig van opzet te zijn, om de volgende redenen:

1. Respecteren autonomie
2. Flexibel en uitbreidbaar

De ketenarchitectuur dient de autonomie van de ketenpartners te respecteren. Hoe de interne architectuur van de ketenpartners is gedefinieerd, is in hoge mate irrelevant voor de keten. Van belang is het afspreken van definities (gegevenswoordenboek) en koppelvlakken (zowel technisch als inhoudelijk). Flexibiliteit en uitbreidbaarheid zijn een voorwaarde voor een toekomstvaste ketenarchitectuur. Bij veranderende omstandigheden mag de ketenarchitectuur geen remmende factor zijn.

In de vreemdelingenketen geeft de architectuur een invulling voor het uniek identificeren en registreren van vreemdelingen en uitwisselen van procesinformatie over deze vreemdelingen. In de vreemdelingenketen is besloten tot samenvoegen van de bij de partijen beschikbare persoonsgegevens in een basisadministratie. Hiertoe is de Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) geïntroduceerd, waarin de basale persoonsgegevens centraal worden bijgehouden. Uitwisseling van gegevens tussen de BVV en de ketenpartners vindt plaats via een centrale informatiemakelaar.

Van denken naar doen
Nadat de ketenarchitectuur door de keten is vastgesteld, kan gestart worden met de invoering van de voorzieningen voor de keteninformatisering. Dan wordt het spannend. De fase van alleen praten en denken is voorbij en meerdere organisaties moeten aan de slag. Centraal moeten de landelijke voorzieningen worden gerealiseerd (bijvoorbeeld centrale registers of een centrale informatiemakelaar) en decentraal bij de ketenpartners moeten de systemen worden aangesloten op de centrale voorzieningen. Ook moeten de werkprocessen worden aangepast.

De invoering is een gezamenlijk verandertraject waarbij de realisatie van centrale ketenvoorzieningen gelijktijdig oplopen met het doorvoeren van aanpassingen bij de ketenpartners, die van deze voorzieningen gebruik willen maken. Het is net een puzzel: pas als alle stukjes op de juiste plek op het juiste moment zijn geplaatst is de puzzel af. Dit vereist onderlinge afstemming, overeenstemming en regie. Maar hoe zorg je ervoor dat iedere organisatie de juiste dingen doet op het juiste moment?

Natuurlijk spelen hierin de architectuur en de ketenorganisatie een belangrijke rol. Maar even belangrijk is leiderschap en het creëren van momentum. Sterk leiderschap moet er voor zorgen dat alle ketenpartners enthousiast meewerken en gefocust zijn op het neerzetten van een gemeenschappelijk resultaat. Niet door in één keer de gehele ketenarchitectuur te realiseren, maar door te beginnen met een goede fundering. Een fundering waarop alle ketenpartners zijn aangesloten en mee kunnen werken en dus profijt van hebben. Daarna kan samen worden gewerkt aan verdere opbouw en uitbouw van de ketenvoorzieningen.

Terug naar het probleem
Met de opbouw van de centrale voorzieningen in de vreemdelingenketen is het mogelijk gebleken om de samenwerking in de keten te verbeteren. De ketenorganisatie biedt een platform aan de ketenpartners om in gelijkheid te werken aan de oplossing van een gezamenlijk herkend probleem. De inrichting van een eenvoudige ketenarchitectuur zorgt ervoor dat de gezamenlijke informatiehuishouding aan kwaliteit wint.

De architectuur van de gekozen oplossingen en de gevormde ketenorganisatie zorgen er voor dat het reageren of zelfs anticiperen op veranderingen minder inspanning vergt. Doordat de gerealiseerde ketenvoorzieningen geen moloch zijn, is het mogelijk om relatief snel veranderingen door te voeren en bijvoorbeeld nieuwe spelers in de keten eenvoudig aan te sluiten op de centrale voorziening.

Is keteninformatisering daarmee een Walhalla voor de aangesloten partijen? De praktijk is zoals vaker weerbarstig. Niet alleen is het moeilijk voor organisaties om efficiënt samen te werken in ketenverband, ook de integratie van informatie en de onderlinge afhankelijkheid is voor velen wennen.

Een goede regie en een krachtig commitment van de betrokken partijen is nodig om te voorkomen dat het ei van Columbus ontaardt in een Gordiaanse knoop die, zoals bekend, slechts door krachtig handelen ontward kan worden. Voor een effectieve ketensamenwerking in de vreemdelingenketen vormt de ketenvoorziening een goede basis, een stevige inspanning in ketenverband blijft nodig om de samenwerking verder uit te bouwen. De gevormde ketenorganisatie is hiervoor een goed platform.

Pieter Zwart en Gerard Pieter Borren zijn adviseurs bij Capgemini Nederland.