De illusie van de snelle winst - door Michiel Louweret

De herinneringen aan de Internet hype en de dramatische teloorgang van talrijke ICT ondernemingen aan het begin van dit millennium zijn weggestopt in het collectief geheugen. Tegenwoordig is het geloof in ICT weer volledig terug. Deze conclusie dringt zich op als wij de optimistische verhalen horen en lezen over de opbrengsten van ICT investeringen. Vooral digitalisering van de werkprocessen en de invoering van de basisregistraties lijken de nieuwe wondermiddelen om de noodzakelijke doelmatigheid binnen het openbaar bestuur te realiseren. De miljoenen zijn al ingeboekt. Weg met de klassieke ICT. Het einde van de inhalige leveranciers, de graaiende grootverdieners van de postmoderne samenleving, is in zicht. Gemeenten verenigen zich in samenwerkingsverbanden die met elan en daadkracht voor doorbraken willen zorgen. Alsof de talrijke halve en hele teleurstellingen (deskundigen spreken zelfs over 50% mislukking bij ICT projecten) voorgoed tot het verleden behoren. Is het werkelijk waar? Liggen de miljoenen voor het oprapen? Gaat moderne ICT eindelijk voor de langverwachte doorbraak zorgen? Ik vrees het ergste. In veel gevallen gaat men al voorbij aan het klassieke adagium “eerst organiseren, dan informatiseren”. Een voorbeeld: de invoering van de omgevingsvergunning benaderen veel gemeenten vooral als technologievraagstuk. Deze benadering gaat volstrekt voorbij aan de bestaande processen, belangen en competenties voor deze vergunning. Het is een illusie dat “stoere projecten” de verwachte baten realiseren. Het wachten is op de eerste teleurstellingen.

Natuurlijk is het wel mogelijk om kosten te besparen met ICT. Dat is eigenlijk vrij eenvoudig. ICT biedt talrijke toepassingen die ook voor gemeenten en andere overheden bruikbaar en zinvol zijn. Er zijn op hoofdlijnen drie strategieën denkbaar. Gemeenten combineren deze strategieën op verschillende manieren.

Verlaag de kosten van het werk; dit is de vervangingsstrategie. Vervang mensen door computers. Dit heeft vooral zin bij relatief gestructureerd werk (meestal laagbetaald, alhoewel ik regelmatig bestuurders ontmoet die dat juist niet willen; een paradox op zichzelf). Voorwaarde voor deze strategie wel dat er sprake is van bulkprocessen. Volume is belangrijk. Burgerzaken, bouwbeheer en de sociale dienst hebben deze strategie jarenlang toegepast. ICT kan ondersteunen bij het realiseren van schaalvoordelen. Deze mogelijkheden zijn zonder aanpassingen grotendeels uitgeput. Schaalvergroting van gemeenten (herindeling, samenwerking, sourcing) biedt ruimte om de vervangingsstrategie verder te exploiteren.
Doe zelf minder werk; vooral Internet biedt daartoe mogelijkheden. Ketenomkering is de sleutel. Als klanten en toeleveranciers zich in ketens verbinden en zelf meer werk verrichten (bijvoorbeeld de intake van een aanvraag), dan hoeft de gemeente dit niet meer te doen. Ook het toepassen van basisregistraties is een uitwerking van deze strategie. Vaak vereist deze strategie een lange adem. Basisregistraties zijn niet van vandaag op morgen beschikbaar. Klanten en leveranciers moeten worden verleid om meerwerk te gaan doen. Bovendien is het volume vaak een beperking bij de uitvoering van deze strategie. Er zijn te weinig transacties om de investeringen terug te verdienen. 6 digitale aanvragen voor de hondenbelasting per jaar is niet voldoende om een investering van euro 5.000,— te rechtvaardigen. E-dienstverlening overstijgt zelden 20 tot 30% van het totale transactievolume. Gemeenten met minder dan 50.000 inwoners gaan zonder aanpassingen in schaal waarschijnlijk weinig plezier beleven aan hun investeringen. Verder blijft het lastig om de baten van deze strategie te verzilveren. De invoering van een basisregistratie Personen bijvoorbeeld is merkbaar in vrijwel alle processen van de gemeente. Maar hoe deze effecten in formatiereductie te “vertalen”.
Doe het werk anders; ontwerp nieuwe processen, waarbij de mogelijkheden van ICT worden benut. Van buiten naar binnen werken, focus op toegevoegde waarde en minimalisering van controles. Dit vereist een fundamentele herbezinning op het proces en de dienstverlening. Te beginnen met de toegevoegde waarde. Versimpel het proces. Elimineer de uitzonderingen. Wij hebben een team begeleid dat een herontwerp voor het proces Parkeervergunningen van een grote gemeente heeft gemaakt. Deze gemeente kan 80% van de aanvragen in 5 minuten in plaats van 10 werkdagen afhandelen. Het kan en het werkt. Maar eenvoudig is het niet. Soms is ook hier de schaal van de gemeente een beperkende factor. Maar vaker miskennen herontwerpprojecten eenvoudige veranderkundige principes. Worden medewerkers niet serieus genomen. Zijn er geen geloofwaardige oplossingen beschikbaar voor onzekerheid en twijfel. Wordt er te veel waarde gehecht een deskundigen en aan referentiemodellen.

Herontwerp dus. Doe het werk anders. Dat biedt geen snelle winst. Dat kost veel tijd en energie. Herontwerp eist visie op de gemeentelijke dienstverlening, veranderkundige vaardigheden, doorzettingsvermogen, vrijheid van denken, veel procesdeskundigheid en tot slot kennis van ICT voorzieningen (want deze trein dendert gewoon verder). Wat hebben wij afgelopen jaar geleerd over procesontwerp en de digitalisering daarvan?

Formuleer duidelijke doelstellingen voor het herontwerp. Wat zijn de principes voor een goed proces? Wie zijn de stakeholders bij het proces? Wat vinden zij belangrijk? Wat willen bestuur en management bereiken met het herontwerp? Wij merken dat deze vragen amper worden gesteld. Dat belanghebbenden zich amper de tijd en ruimte gunnen hierover met elkaar in gesprek te gaan. En vervolgens na drie maanden tot hun ergernis merken dat het tempo verloren raakt in “doelzoekende” discussies en veel “waarom-vragen”.
Creëer voorwaarden om de processen ter discussie te stellen. Zeker als doelmatigheid de doelstelling is, is weerstand onvermijdelijk. Wie wil er zijn eigen werk overbodig maken? Controles verdwijnen. Bedrijfsprocessen bestaan vooral uit waardecreërende activiteiten. Dit is mogelijk en haalbaar. 90% van de controles is overbodig. Alleen jammer als dat je werk is. In een gemeente beschikken meestal een paar medewerkers over diepgaande kennis van regelgeving en processen. Hoe krijg je die mee? Hoe zorg je ervoor dat mensen zich eigenaar van het eigen proces blijven voelen? Zij zijn toch niet gek. Referentieprocessen zijn maar zeer ten dele bruikbaar. Wie gelooft dat EGEM-processen de eigen processen kunnen vervangen, heeft toch een zeer beperkt begrip van het functioneren van gemeenten. Ondanks alle moeite van EGEM en consorten, verandering moet uit de eigen organisatie komen, niet uit een procesmodel.
Basisvoorzieningen als de basisregistraties, DigiD, iDeal en DDS zijn onmisbaar om processen te versoberen. Ook aanpassingen in regelgeving en verordeningen zijn vaak nodig voor versobering. Er wordt hard gewerkt aan de basisvoorzieningen. Ze zijn er echter nog niet. Bovendien kosten ze geld voor beheer en gebruik. Er komt dus nieuw werk in de plaats van oud werk. Schaal 11 in plaats van schaal 9. Probeer dat maar eens te verkopen aan de wethouder.
Digitalisering van (nieuwe) bedrijfsprocessen met behulp van zogenaamde workflow toepassingen is een moderne vorm van automatisering. Externe ondersteuning bij het specificeren van de functionaliteiten is vrijwel altijd noodzakelijk. Dit werk vereist bijzondere competenties en is relatief duur. Bestaande informatiesystemen bevatten veel bedrijfsregels. Deze regels zijn vaak niet bekend bij de eindgebruikers. Kennis is impliciet. Daardoor is de specificatie vaak erg intensief en duurt het lang voordat eindgebruikers tevreden zijn. “Kleine processen” lenen zich hier dus niet goed voor.
De economische levensduur van de bestaande informatiesystemen is nog niet beëindigd. Vervanging betekent versnelde afschrijving. De kosten hiervan wegen vaak niet op tegen de baten van het herontwerp.
Voer professioneel projectmanagement op het herontwerp. Projectmanagement houdt de boel bij elkaar. Aan de gebruikerskant en aan de technische kant. Resultaatgerichte inzet van betrokken professionals en “techneuten” is onmisbaar. Zij moeten het samen doen!

Samenvattend verwachten wij weinig zegen van “stoere” ICT projecten. Dergelijke projecten gaan voorbij aan de principes van effectief herontwerp en verandermanagement. Zij schofferen de deskundigheid van professionals in de organisatie. Het zijn duwprojecten. Uiteindelijk zal er dan nog harder worden tegen geduwd. Dat kun je niet winnen. Digitalisering is gewoon mensenwerk. Succes!

Michiel Louweret, Louweret Jespers bv